De manera general, distingo al menos dos tipos de anomalías en la entrega de armas y municiones a instituciones de seguridad y justicia locales en los últimos años: de regulación e implementación. En este artículo abordo irregularidades en el plano regulatorio tras revisar disposiciones, convenios, actas de entrega y recepción e informes de la Auditoría Superior a la Federación (ASF). En síntesis, no son claros los procesos para otorgar armamento; por tanto, la Sedena termina por tener más control del que debería para decidir qué, cuándo y cómo entregar.
Como contexto, tenemos que los gobiernos estatales y municipales únicamente pueden comprar armas para sus policías a la Defensa Nacional, y hacer la solicitud correspondiente para este fin.1 Para ello, destinan recursos2 y gestionan cotizaciones, licencias, permisos ordinarios o extraordinarios para adquisición, convenios, contratos, entre otros. Por su parte, la Defensa Nacional produce o adquiere con proveedores el equipamiento y hace entrega del mismo.
Problemas de regulación
La regulación para la adquisición de armamento por entes de seguridad y justicia locales no es del todo clara, y la situación parece beneficiar a la Defensa Nacional que puede estipular los mecanismos para entregar armas de fuego y municiones a gobiernos locales.
La Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos señala que “Sedena podrá establecer, mediante disposiciones administrativas generales, términos y condiciones relativos a la adquisición de armas y municiones que realicen las dependencias y entidades del Ejecutivo Federal, de los estados, del Distrito Federal y de los municipios”.3 Aunque dichas disposiciones deben permitir a “autoridades federales y locales cumplir con la función de seguridad pública”,4 esta institución puede elegir cómo y cuándo entregar el armamento a los gobiernos locales. Esto es problemático, porque llevaría a escenarios en los que la Sedena podría tardar, quizá, año y medio en procesos de cotización y entrega de armas a autoridades estatales o municipales, como se detallará en el segundo artículo de este tema.
En el ámbito federal no se cuenta con una legislación que permita vigilar que el proceso de compra de armamento se lleve a cabo de manera eficiente y óptima. La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, y Servicios del Sector Público, que regula las contrataciones y contenido de contratos (como fecha de entrega), no se aplica a compras “entre alguna dependencia o entidad de la Administración Pública Federal con alguna perteneciente a la administración pública de una entidad federativa”.5 Es decir, no regula la adquisición de armas de fuego por parte de los gobiernos estatales a la Sedena. Asimismo, la compra de armas de fuego tampoco está regulada de manera específica por legislación de nivel estatal, pues como se señaló, estados y municipios están obligados a someterse por disposición federal a realizar sus compras ante la Sedena.6 Esto es perjudicial, porque no se regularía el contenido de los contratos de armas, como fecha y condiciones de compra, por lo que la Sedena podría presentar irregularidades (como entregar bienes con retrasos o mala calidad) sin ser sancionada.
Otras anomalías pueden surgir, también por un problema de regulación, en la comprobación del proceso de adquisición de armamento. La Ley General de Contabilidad Gubernamental estipula que las autoridades locales deben “mantener registros específicos de cada fondo, programa o convenio debidamente actualizados, identificados y controlados, así como la documentación original que justifique y compruebe el gasto incurrido”.7 Aunque el Manual de Contabilidad Gubernamental ejemplifica documentos justificativos (como contratos y acuerdos) y comprobatorios (como facturas),8 no especifica respecto de la compra de armamento por gobiernos locales qué documentos son válidos: ¿sería un documento justificativo una cotización, un permiso para la adquisición o sólo un contrato, un acuerdo o un convenio? Esto es problemático, porque podrían tramitarse entregas de armamento sólo a base de cotizaciones o permisos de adquisiciones, que son documentos que no estipulan claramente obligaciones o derechos de las partes. Los compradores (gobiernos estatales o municipales) podrían no pagar o tardar en realizar el pago, y el vendedor (Sedena) podría entregar la cantidad de bienes que desee, con la calidad que desee, en el momento que desee, en el lugar que desee y a quien desee, sin sanciones.
Algunos ejemplos específicos
Algunos ejemplos de problemas en la regulación ya han sido detectados por la ASF en su análisis de la Cuenta Pública, y los he detectado tras analizar convenios y actas de entregas y recepción de armamento de 2016 a 2020 que obtuve mediante solicitud de acceso a la información.
Primero, en ocasiones la Sedena y los gobiernos locales no formalizaron un instrumento jurídico para la entrega de armamento. Por ejemplo, la ASF señaló que la institución castrense no formalizó algunos contratos o convenios de compraventa de armamento con el gobierno de Michoacán en 2018; con el de Sonora en 2018; con el de Baja California Sur en 2019; con el de Quintana Roo en 2019; con el de Coatzacoalcos, Veracruz, en 2019; con el de León, Guanajuato, en 2018 y 2019.9 Esto significa que no se establecieron obligaciones o derechos para la adquisición de armamento.
Segundo, la Sedena entregó equipamiento sin justificación robusta. Por ejemplo, dio carabinas, pistolas, cargadores, cartuchos y fundas por 10 millones de pesos (mdp) a la Fiscalía General del Estado (FGE) de Tamaulipas en 2018, y señaló como únicos antecedentes de la operación dos “puestas a disposición”. Es decir, podría presumirse que el nivel de operatividad no basta para justificar la entrega. No aludió a algún convenio, contrato o permiso ordinario/extraordinario de adquisición.10
Tercero, algunos convenios entre gobiernos locales y la Sedena no especifican la fecha de entrega de armamento. En 2018, la entonces Secretaría de Seguridad Pública capitalina firmó un convenio con la institución federal para adquirir pistolas y subametralladoras por 18 millones de pesos.11 Éste menciona que los bienes “serán entregados por la ‘SEDENA’ a la ‘Secretaría’ con toda oportunidad, informándole a la Secretaría que su material se encuentra disponible”. Sin embargo, no estipula fecha de entrega.12 Esto significa que podría entregar armamento en un mes o, quizá, en años.
El mismo año la SSP de Quintana Roo y la institución castrense firmaron dos convenios de compraventa de armamento. En ambos se estableció que “‘SEDENA’ realizará la entrega de los bienes a ‘la SECRETARÍA’, de acuerdo con los tiempos de entrega señalados por los proveedores en sus propuestas técnicas y económicas, pudiendo ser plazos prorrogables”.13
En resumen, existe constancia de que, en años recientes, algunos de los más violentos en México, existieron anomalías en la entrega de armas de fuego y municiones por parte de la Secretaría de la Defensa Nacional a gobiernos subnacionales. Tales anomalías pueden deberse a debilidades en la regulación de los procesos de adquisición y comprobación de los mismos. Las consecuencias tienen implicaciones en seguridad pública, toda vez que puede permitirse o justificarse que no se entregue armamento, que se entregue mucho tiempo después del que se necesita y que no haya consecuencias para estos problemas. En la siguiente entrega, ejemplificaré retrasos, falta de entrega o falta de operación de armamento en entidades y municipios.14
1 DECRETO que reforma y adiciona el artículo 49 del Reglamento Interior de la SEDENA, 11 de abril de 1995; Artículo 66, Fracción VI del Reglamento Interior de la SEDENA.
2 Hay que señalar que la compra de armamento puede realizarse con los recursos locales o federales, como el “Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal” (Fortamun), el “Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal” (FASP) y, entre 2016 y 2020, el “Subsidio para el fortalecimiento del desempeño en materia de seguridad pública a los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función” (Fortaseg).
3 Artículo 52 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
4 Id.
5 El artículo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público también menciona: “No obstante, dichos actos quedarán sujetos a este ordenamiento, cuando la dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate un tercero para su realización”. También el artículo 1 de la Ley en cuestión menciona que ésta no será aplicable a los recursos que aparecen en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (es decir, FASP). Ello significa que, posiblemente, podrían ser regulados por esta Ley los casos en que a) entidades no utilicen recursos FASP y b) entidades realicen compras de armamento con Sedena y ésta no tenga los bienes y tenga que adquirirlos con proveedores. Artículo 1 de La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, y Servicios del Sector Público.
6 El Congreso podría hacer regulaciones en toda la República sobre el proceso de adquisición de armas, municiones y explosivos. El artículo 73, Fracción X de la Constitución establece que el Congreso tiene la facultad: “Para legislar en toda la República sobre (…) explosivos”. Artículo 7, Fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7 Artículo 70, Fracción I de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
8 Manual de Contabilidad Gubernamental, NACG 01 Norma de Archivo Contable Gubernamental.
9 ASF, “Sistema Público de Consulta de Auditorías”.
10 El documento refiere a las puestas a disposición 026/2018 del 20 de enero de 2018 y 027/2018 del 22 de enero de 2018. Secretaría de Defensa Nacional. Dirección General de Industria Militar. Dirección de Comercialización de Armamento y Municiones, Acta de entrega y recepción de material No. 018/2018.
11 Monto calculado en precios reales. Se consideró que el monto del contrato era 777 497.25 dólares americanos y que el dólar americano equivalía a 20.3129 pesos mexicanos el día de la firma del convenio. Convenio Interinstitucional No. SSP/BE/CI/A/166/2018, Diario Oficial de la Federación, “Tipo de Cambio y Tasa. Dolar. Fecha 01/06/2018 a 13/06/2018”.
12 Convenio Interinstitucional No. SSP/BE/CI/A/166/2018.
13 Convenio Interinstitucional No. SEDENA-SSP 004-2018 y Convenio Interinstitucional Número SEDENA-SSP 005-2018.
14 Agradezco los comentarios a este artículo de Reynaldo Alejandro Saldívar Gutiérrez, Emilio Marcel Regidor Eternod y José Francisco de Villa Soto. Los errores que pudieran existir son míos. Todos los convenios y actas de entrega-recepción mencionados en esta investigación fueron obtenidos mediante respuesta a la solicitud de información a SEDENA con folio 700050620 y pueden ser visualizados aquí.
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