El consenso punitivo sobre las drogas vive una crisis de eficacia global. Sus resultados son pobres y sus costos altos. La prohibición, nacida en la Convención Internacional del Opio de 1912, se expandió paso a paso entre 1949 y 1961, y fue asumida por todos los países signatarios de la ONU en 1998. Su fin declarado: “Reducir tanto la oferta ilegal como la demanda de drogas”.
Nada indica que esto haya sucedido. En los países consumidores, luego de medio siglo de persecución, no han descendido ni la oferta ilegal ni la demanda. Se ha mantenido estable el consumo de cocaína y heroína. Ha crecido el de metanfetaminas y mariguana. Según la propia ONU, en 2008, diez años después del acuerdo universal de prohibición, consumían drogas entre 155 y 250 millones de personas, es decir, entre 3.5% y 5.7% de la población mundial, un rango similar al de la década anterior.1
No hay cifras precisas sobre el mercado global de enervantes. Todas son más bien indicativas, muchas de ellas con rangos de variación enormes. Instituciones y especialistas disputan sobre las fuentes y la forma de medir el fenómeno, cuyo conocimiento preciso ha sido una de las primeras bajas de la prohibición.2
Según la ONU, en 2003 el valor global del mercado de drogas ilícitas era de 322 mil millones de dólares. De ellos, 140 mil millones correspondían a la mariguana, 70 mil a la cocaína, 65 mil a los opiáceos y la heroína, 44 mil a las metanfetaminas. Del total del valor añadido a esas drogas por su carácter ilegal, el 76% se quedaba en los países consumidores y el 24% restante en los países productores y de paso.3
Estados Unidos sigue siendo el mayor mercado consumidor de enervantes, seguido de cerca por Europa Occidental. Desde 1960, en casi todos los grupos de edad, casi la mitad de los estadunidenses declara haber probado alguna droga ilegal.4 En 2008, 40% del consumo de cocaína se concentraba en Norteamérica, seguido por Europa con el 30%. En cambio, la mayor parte del mercado de la heroína, 47%, estaba en Europa Occidental y Rusia.5 El mundo desarrollado pelea sin esperanza contra su propio mercado: como revelan las cifras, el consumo de drogas en esos países es a la vez potente, irreprimible e ilegal.
Es posible, según apuntan los defensores de la prohibición, que el consenso punitivo haya detenido la expansión del mercado en los países consumidores, logro no desdeñable. Pero es un hecho que no lo ha reducido, como era su propósito. En todo caso, con el paso del tiempo lo que se ha visto es un proceso de “maduración” de ciertos mercados, que no crecen más porque han llegado a un límite: una franja de equilibrio práctico entre consumo, tolerancia y persecución. Sabemos, en cambio, que la prohibición hizo esos mercados muy rentables para los traficantes de dentro y los proveedores de fuera, añadiendo daños colaterales o “consecuencias no buscadas” (unintended consequences, en el lenguaje de la ONU), cuya acumulación empieza a resultar indefendible y, para algunos países, intolerable.
Los beneficios prohibicionistas son modestos comparados con sus costos.
Los daños son altos, afirma The Economist, y “caen de manera desproporcionada sobre países pobres y sobre la gente pobre de los países ricos”.6 Los barrios pobres y la población marginal de las grandes ciudades de los países consumidores pagan los costos más altos por mantener la oferta de drogas ilícitas que requieren millones de consumidores recreativos. El espejo de la población carcelaria de Estados Unidos es elocuente. La Comisión Europea calcula que hay en el mundo un millón de presos por delitos vinculados a las drogas: 500 mil están presos en Estados Unidos, la mayoría son negros o hispanos.7
Y, sin embargo, el mercado sigue tan estable como siempre en las grandes ciudades estadunidenses, en un esquema de territorios tolerados cuya dialéctica de control puede entreverse en series como The Wire, que ficcionaliza el fenómeno en la ciudad de Baltimore, o El cártel de los sapos, que lo ve desde los tratos de los cárteles colombianos.
Por la concentración del esfuerzo mundial en reducir la producción y el tráfico, los países productores y de paso pagan costos mayores en todos los órdenes. Son los verdaderos escenarios de la “guerra contra las drogas”, sin ser, como se ha visto, los beneficiarios mayores del valor añadido por el tráfico ilegal.
Países de producción y paso como Myanmar, Afganistán, Irán, o en América Latina, Perú, Colombia y México, han pagado en violencia, corrupción, inseguridad y desarticulación institucional, costos superiores a los que el consumo de las drogas prohibidas hubiera provocado en su salud, su economía, su seguridad o su equilibrio social.
El ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, señala la desigualdad del impacto:
Los países desarrollados, los principales consumidores, han impuesto políticas dañinas sobre los países productores de drogas. Estas políticas han tenido consecuencias terribles, como la corrupción de las fuerzas policiacas y judiciales, y la violencia relacionada al tráfico, en el desarrollo económico y la estabilidad política de los países productores.8
Estos países en especial tienen derecho a señalar y repudiar los costos del consenso punitivo, pues no se asientan en su territorio ni siquiera los modestos logros de contención del mercado que pueden alegarse para los países consumidores.
En los países de producción y tráfico de América Latina crecen los índices de homicidio: Venezuela, Guatemala, Honduras, Perú, Colombia y México. Las regiones donde se concentran los homicidios en muchos casos coinciden con rutas del narcotráfico.9
La política de prohibición consume grandes partidas de dinero público, proporcionalmente mayores en los países de producción y paso que en los países consumidores. Por ejemplo: Estados Unidos gasta 40 mil millones de dólares al año en la “guerra contra las drogas”. México gasta nueve mil millones, el triple del gasto estadunidense si se comparan las cifras con sus respectivos productos internos.10
La debilidad institucional de los países productores y de paso añade otros costos. El mercado negro de las drogas da a los traficantes recursos extraordinarios para corromper autoridades, reclutar aliados, comprar armas y establecer el control territorial violento de rutas y zonas, control necesario para reducir los riesgos y las incertidumbres que entraña el mercado ilegal.
Para los países productores y de paso todo es costo, crisis y desmoronamiento de su de por sí precario orden institucional.
II. El fracaso de México
México ha dedicado varias décadas a servir el consenso punitivo. Desde los años setenta con la Operación Cóndor, orientada a la erradicación de cultivos mediante el uso de antidefoliantes como el paraquat, hasta la última campaña de la guerra contra el crimen emprendida por el gobierno del presidente Calderón, la persecución de las drogas en México no ha sido sino una historia interminable de violencia y corrupción.
Los esfuerzos mexicanos en la materia admiten la comparación con el mito de Sísifo, condenado a subir una piedra montaña arriba sólo para que al llegar a la cima la piedra ruede cuesta abajo y haya que subirla de nuevo.
La piedra del Sísifo mexicano tiene vida propia, la piedra se va encanallando en el camino hasta alcanzar los niveles de violencia que pueden constatarse todos los días en cada vez más comunidades y en los medios de comunicación.
Los frutos de medio siglo de persecución de las drogas en México no podrían ser más amargos: una epidemia de inseguridad, violencia y corrupción institucional, incapaz de contener o reducir el flujo de enervantes hacia el estable mercado estadunidense.
Los resultados mexicanos en detenciones, decomisos o capturas de capos son notables. La irrelevancia de esos logros ante lo buscado, también. Todas las operaciones policiacas, todas las detenciones, campañas y muertes, no han reducido el flujo internacional de narcóticos prohibidos.
Los costos locales, en cambio, han sido elevadísimos. Por ejemplo, en corrupción institucional.
En los años noventa se descubrió que el zar antidrogas de México era cómplice de uno de los cárteles que combatía. En el año 2008 fue descubierta la complicidad con el narcotráfico de los más altos mandos de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO), incluyendo a su titular.
Los años recientes registran la ola mayor de compra y corrupción de gobiernos y policías locales. Las actividades del narcotráfico se han extendido a 19 de los 32 estados de la República, cinco de los cuales viven condiciones de inseguridad y violencia que hacen correr por el mundo la imagen de México como un Estado fallido.11
En el último trienio se ha duplicado el número de arrestos por crímenes vinculados al narcotráfico: 115 mil 487 detenidos, contra 58 mil en todo el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y 64 mil en el de Ernesto Zedillo (1994-2000). Hablamos de 237 mil detenidos en 16 años, la mitad de todos los presos de Estados Unidos y la cuarta parte de los del mundo por “delitos contra la salud”.12
Los homicidios merecen nota aparte. Desde 1990 hasta 2007 la tasa de homicidios de México no había hecho sino descender. Había 20 homicidios por cada 100 mil habitantes en 1990 y ocho homicidios por cada 100 mil en el año 2007.
La espiral de violencia desatada desde entonces por la guerra de las drogas en México hizo subir la tasa. Según la ONU, en el año 2009 la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes era de 12, el doble que Estados Unidos, pero la mitad que Brasil, la tercera parte que Colombia, la quinta parte que Guatemala.13
La cuenta oficial de los muertos atribuibles a la guerra contra el narco en México en los últimos tres años es de 28 mil, de los cuales la mayor parte corresponde a homicidios entre bandas rivales (nueve de cada 10, según el gobierno mexicano).14
El impacto público de estos crímenes, sin embargo, es infinitamente superior al de los homicidios del pasado. Aquellos sucedían en su mayor parte en zonas rurales, por pleitos agrarios o rivalidades comunitarias. Los de ahora se dan en centros urbanos estratégicos, con rasgos de brutalidad que imponen la atención de los medios. La crispación pública y el daño internacional a la imagen de México (país que pretende ser un centro de atracción turística) son costos que tampoco pueden desdeñarse.
La campaña contra las drogas del gobierno de Calderón tiene números notables. Según las cuentas de un especialista, en los últimos tres años, al cierre de 2009, se habían destruido 227 laboratorios que procesaban precursores químicos y se habían decomisado 90 mil kilos de cocaína, 4.8 millones de kilos de mariguana, cuatro mil 800 kilos de metanfetaminas. El total de la droga asegurada podría llenar 250 furgones de tren.
Se han incautado 389 millones de dólares de manos de narcotraficantes, equivalente a una tercera parte de la Iniciativa Mérida; cerca de 30 mil armas de guerra y 24 mil armas cortas: más que las de los ejércitos de El Salvador y Honduras juntos; 22 mil 900 vehículos: más que la flotilla vehicular de las policías y el ejército de toda Centroamérica; así como 489 aeronaves y 310 embarcaciones.
Se han capturado y extraditado 286 narcotraficantes, la gran mayoría a Estados Unidos, entre ellos siete grandes capos, 47 operadores financieros, 60 lugartenientes, dos mil 61 sicarios y 600 funcionarios corrompidos por la red criminal.15
Todo esto ha contribuido quizás al único beneficio alegable por nuestros vecinos: mantener estable o con crecimiento moderado el consumo de drogas en Estados Unidos. Parece un beneficio menor para el tamaño del esfuerzo. Respecto de la posición relativa de México y Estados Unidos en el tema de las drogas, los mexicanos suelen decir: “Nosotros ponemos los muertos y ellos ponen los consumidores”. Algo de verdad hay en esa queja.
México tuvo y tiene sus propias razones para haber emprendido la batalla contra el narcotráfico. Debía contener el avance del negocio de las drogas sobre gobiernos y policías locales que no podían resistir el embate, y que habían dejado que el crimen alcanzara niveles de impunidad sin precedentes. La violencia de las bandas en su lucha por rutas y territorios configuró en los últimos años una crisis de seguridad pública que linda con la seguridad nacional.
Los gobiernos locales de México son incapaces de administrar un esquema de tolerancia controlada como el que funciona en las grandes ciudades estadunidenses. Ciertas regiones y ciudades del país muestran síntomas de inseguridad semejantes a los que presentan los Estados fallidos.
El problema de salud pública que amenaza a México por problemas asociados con las drogas es menor que el de nuestros vecinos (sólo 6% de mexicanos han probado alguna vez una droga ilegal,16 contra 47% de estadunidenses17). El asunto crítico no es de salud, sino de seguridad pública.
La inseguridad que sacude a México nace de las debilidades de su Estado de derecho y de sus frágiles gobiernos locales. Pero se dispara por las rentas que obtienen los narcotraficantes en el mercado ilegal de drogas. Son esas rentas las que permiten al crimen organizado corromper, reclutar y armarse fuera de toda proporción.
Debilidad institucional y altas rentas del crimen organizado no pueden sino conducir a la crisis de seguridad pública que arrostra México.
Las altas rentas de mercado ilegal de drogas han dado paso a un crimen organizado capaz de corromper y por momentos de suplir las funciones del Estado. El Estado mexicano no parece capaz de enfrentar organizaciones criminales que capturan rentas tan cuantiosas.
III. Las rentas del crimen
¿De qué rentas hablamos?
La expresión narcotráfico reúne en un solo concepto la producción y tráfico de cuatro variedades de estupefacientes: la mariguana, la cocaína y sus variantes, los opiáceos derivados de la amapola, en particular la heroína, y las metanfetaminas o drogas de diseño.
La cadena de valor de estas drogas explica por sí sola la razón del tráfico: un reparto exuberante de ganancias.
La mariguana representa el porcentaje mayor del comercio ilegal de drogas. Llamar a la mariguana droga es una licencia del lenguaje, pues su secuela tóxica es comprobadamente baja y aun trivial, por lo menos más que la del alcohol. Un kilo de mariguana vale en territorio mexicano unos 80 dólares. La mariguana mexicana, que los consumidores californianos llaman, despectiva pero al parecer justamente, cannabis shit, puede alcanzar un valor de mayoreo de dos mil dólares. De modo que por cruzar la frontera entre México y Estados Unidos un kilo de mariguana puede aumentar su valor en mil 920 dólares.
Un kilo de pasta de coca en Colombia tiene un valor de 950 dólares. Convertido en base de coca, su valor sube a mil 430 dólares. Vuelto cocaína propiamente dicha, el valor del kilogramo sube a dos mil 340 dólares. Con ese precio sale de Colombia, o de Perú o de Bolivia, y va agregando valor conforme vence las barreras de su persecución. Puesta en alguna ciudad mexicana de la frontera norte, el valor del kilogramo de cocaína es ya de 12 mil 500 dólares. En cuanto cruza la frontera y pisa territorio estadunidense, sube a 26 mil 500 dólares. Una vez que se divide en gramos y se reparte en sobres o líneas en las calles de las grandes ciudades de Estados Unidos, el prodigioso kilogramo de cocaína puede alcanzar un rendimiento de hasta 180 mil dólares. Algo similar sucede en la cadena que la lleva a Europa. El hecho significativo para las rentas del narcotráfico mexicano es que por pasar la línea fronteriza con Estados Unidos, un kilo de cocaína puede dejar una ganancia de 14 mil 500 dólares.
El ciclo de valor de la heroína no es menos rentable. México, que es un histórico productor de amapola, ha empezado a incursionar en su transformación en heroína, el opiáceo más codiciado del mercado norteamericano. Un kilo de heroína tiene en México un valor de 35 mil dólares.18 Cuando cruza la frontera y pisa territorio estadunidense, su valor sube a 71 mil dólares. Vendido al menudeo en las ciudades estadunidenses su valor puede llegar a los 131 mil dólares. Por cruzar un kilo de heroína de México a Estados Unidos alguien puede ganar 26 mil dólares.
Por lo que hace a las metanfetaminas, uno de cuyos componentes fundamentales es la seudoefedrina, puede decirse lo siguiente: en el año 2005, un kilo de seudoefedrina puesto en el puerto mexicano de Lázaro Cárdenas-Las Truchas tenía un valor de 40 centavos de dólar. En 2009 el valor de un gramo de metanfetaminas de alta calidad en las calles de las grandes ciudades estadunidenses valía 110 dólares: 110 mil dólares por kilo.19
No hay cifras precisas del volumen de mariguana, cocaína, heroína o metanfetaminas que los narcotraficantes mexicanos pasan a Estados Unidos. De hecho, como hemos apuntado antes, no hay cifras precisas sobre el mercado global de enervantes. Según la Oficina de la Casa Blanca para la Política de Control de Drogas, en el año 2006 los ingresos totales del narcotráfico mexicano eran de 13 mil 800 millones de dólares. El 60% de esa cantidad, ocho mil 600 millones de dólares, correspondía al tráfico de mariguana.20
Hay quienes rechazan estas cifras como ilusorias, porque no son consistentes con el volumen del mercado estadunidense de consumo de la yerba. Nadie niega, sin embargo, que la mariguana es una parte sustantiva del caudal.
De ahí el impacto extraordinario que podría tener sobre todo el cuadro la posible legalización plena de la mariguana que los ciudadanos de California decidirán en un plebiscito el 2 de noviembre próximo. Podría ser la bandera de salida para una legalización equivalente en México que golpearía un alto porcentaje de los ingresos del crimen organizado.
Respecto de la cocaína, según la ONU, el traslado en la frontera de México a Estados Unidos es de 191 toneladas por un valor de tres mil millones de dólares.21 La producción de heroína en México se calcula en 38 toneladas por un valor de 1.3 mil millones de dólares.22 En su informe más reciente, el Departamento de Justicia estadunidense advierte sobre un crecimiento en las cantidades de metanfetaminas provinientes de México pero no aventura una cifra sobre el volumen del tráfico. Registra sólo un aumento enorme de los decomisos en la frontera: dos mil 820 kilogramos en 2008 y cinco mil 197 kilos en 2009.23
Puesto todo junto, hablamos de un crimen organizado cuyas rentas totales probablemente han aumentado de los 13 mil 800 millones de dólares de 2006 a por lo menos unos 15 o 16 mil millones en 2010, cantidad que está muy lejos de las cifras estratosféricas que suelen manejarse (29 mil, 35 mil millones de dólares), aunque es enorme si se piensa en la compra de policías que ganan 300 dólares al mes y sicarios que pueden matar a alguien por 500 dólares.24
IV. Libertad y seguridad
La capacidad de corrupción, reclutamiento y armamento que permiten las altas ganancias del mercado ilegal de drogas han vuelto al narcotráfico mexicano una fuerza criminal extraordinaria. El narco es a la vez un poder paralelo, una fuerza económica, una red de oportunidades de riesgo, una fuente de sociabilidad ilegal y una provincia legendaria del de por sí legendario territorio de la violencia mexicana.
La violencia del narco es característica de los mercados ilegales. Prohibición y persecución elevan los precios del producto ilegal. Los participantes del mercado corren los riesgos comunes a todos los negocios y además riesgos altos de “expropiación” y de “incumplimiento de contratos”. Pueden ser interceptados por la policía o tener un cómplice que no cumple su parte. En ambos casos cuesta.
La intercepción puede ser legal o tomar la forma de pactos de extorsión/corrupción que otorgan “derechos” informales de paso. De ahí la aspiración de control territorial de los cárteles: quieren ejercer “derechos” monopólicos de paso y mantener las rentas altas, sin competencia. Si otro cártel quiere pasar, debe construir su propia red de protección, corromper a otros funcionarios públicos o pelear los “derechos” con violencia.
El “incumplimiento de contratos” también cuesta. Los acuerdos entre criminales son de “honor” porque no hay institución externa que garantice el cumplimiento de sus acuerdos. Un traficante puede acordar con otro un precio y una cantidad, pero ninguno de los dos puede ser obligado por un tercero a cumplir, como en los contratos legales.
Para que se cumpla un acuerdo “de honor” hay que elevar los costos de incumplimiento, de modo que convenga cumplir. El costo más alto a pagar es la vida misma. Por eso, todo narcotraficante que se dé a “respetar” debe tener una pistola en la mano y usarla cuanto sea necesario.
El riesgo eleva las rentas de los que evitan la expropiación y el incumplimiento, pues la demanda es estable: quien salve los obstáculos, encontrará compradores dispuestos a pagar un alto precio. Frutos lógicos de este mercado ilegal son criminales violentos con acceso a un flujo persistente de dinero.
Quien quiera revertir esta poderosa fuerza nacida de los mercados ilegales tendrá que golpear los ingresos exorbitantes, que permiten a los narcos corromper, reclutar y armarse como ninguna fuerza ajena al Estado ha podido hacerlo desde la Revolución mexicana de 1910. No establecemos el símil para sugerir que el narcotráfico va a hacer una revolución, sino para subrayar que es un poder con una gran autonomía relativa, derivada de sus rentas ilegales.
Las posibilidades de cortar esas rentas por la vía financiera institucional son tan ilusorias en México como en los países consumidores. En los últimos tres años sólo han sido retenidos como ingresos atribuibles al narcotráfico unos 411 millones de dólares.25 El Departamento de Estado calcula que los cárteles mexicanos lavan al menos ocho mil millones de dólares al año. El gobierno mexicano sólo ha procesado a 90 criminales entre 2006 y 2009 por lavado de dinero.26
El otro camino para tocar el corazón económico del narcotráfico es reducir el margen de ganancia que da la prohibición. La prohibición es lo que hace que un kilo de mariguana en México valga 80 dólares, mientras ese mismo kilo vale dos mil dólares en California; que un kilo de cocaína valga en una ciudad fronteriza mexicana 12 mil 500 y 26 mil 500 en la vecina ciudad estadunidense; que un kilo de heroína valga en México 35 mil dólares y 71 mil en Estados Unidos.27
Terminar la prohibición, legalizar las drogas, es el único camino cierto a la reducción de las rentas ilegales del tráfico y del consiguiente poder, violento y criminal, de los narcotraficantes.
Los argumentos en favor de la legalización circulan amplia e inteligentemente por el mundo.
Hay argumentos de principios. Van del alegato liberal clásico según el cual el hombre es soberano de su cuerpo y el Estado no puede obligarlo a evitar una conducta que lo dañe mientras esa conducta no perjudique a terceros (John Stuart Mill), hasta el argumento económico clásico, según el cual la represión de la demanda crea mercados paralelos y precios artificiales que otorgan por la vía del crimen lo que la sociedad prohíbe con la ley (Milton Friedman).28
Países productores y de paso como México han de añadir el argumento de los costos adicionales que pagan para reprimir ese mercado. Al tratar de reprimir lo irreprimible, se pierden de un bien público, la seguridad, cuya inexistencia hace inimaginables el desarrollo, el equilibrio social, la vida civilizada o la libertad.
La seguridad es aquí el piso de la libertad: una sostiene a la otra
Hay que legalizar todas las drogas, dice el argumento liberal, porque el Estado no puede prohibir a nadie que haga lo que no daña a terceros. Hay que legalizar todas las drogas, dice el argumento de la seguridad, porque la renta ilegal de una sola de sus variedades bastaría para sostener el poder de corrupción, reclutamiento y violencia de los narcotraficantes.
V. Legalizar: Droga por droga
Quien dice legalizar, dice, en realidad, regular.
Cada una de las drogas que persigue el consenso punitivo tiene valores psicotrópicos, riesgos médicos y efectos sociales distintos. No puede darse el mismo trato legal a drogas suaves como la mariguana, a drogas duras como la cocaína y la morfina, y a siniestros derivados de las drogas duras como el crack o el crystal meth.29
Regular implica separar los mercados de drogas y proteger a los consumidores permitiéndoles consumir con acceso a buena información sobre los riesgos. La Transform Drug Policy Foundation ha propuesto en los últimos años distintos esquemas de regulación según los riesgos.30
Veamos droga por droga.
Mariguana. La mariguana es la más comprobadamente inocua de las drogas prohibidas, inferior en todas sus consecuencias al alcohol, al cigarrillo y a muchos fármacos que se expenden legalmente con receta. Acusa también una propensión relativamente menor a generar dependencia o adicción. La regulación de la mariguana debería seguir las experiencias del mercado legal de tabaco y alcohol. El producto debe dar al usuario información sobre sus ingredientes activos (la proporción de THC, tetrahidrocannabinol) y garantizar la ausencia de productos químicos dañinos en su elaboración.
Es necesario distinguir entre mariguana ingerida y fumada y dar al consumidor información sobre la dosis recomendada. El producto debe alertar explícitamente sobre los daños a la salud que ocasiona su consumo. Los precios deben estar gravados con fuertes impuestos y su publicidad debe estar restringida o prohibida. Debe crearse un sistema de licencias de venta, como con el alcohol, para que la autoridad pueda escoger las zonas de comercio (lejos de las escuelas, por ejemplo) y el número de establecimientos.31
Cocaína. Basada en la hoja de coca, el consumo recurrente de cocaína genera daño físico y psicológico, en particular en personas con un consumo problemático y en adictos. Una de las características del mercado ilegal de cocaína es que termina siendo un producto caro que pocas veces se consigue en su forma pura, normalmente se adquiere mezclado con otros ingredientes tóxicos. Al regular su venta, la autoridad debe exigir 100% de pureza, como si se tratara de un medicamento, y el uso de ingredientes no dañinos para diluirla. Los puntos de venta deberían estar restringidos a farmacias, su publicidad prohibida y la droga sólo sería accesible a mayores de edad.
La producción debe estar en manos del Estado o de un solo intermediario designado por las autoridades sanitarias. Para dar ayuda médica a los usuarios que pudieran requerirla y para mantener un control explícito del mercado, es necesaria la identificación del usuario y un esquema de venta con límites de consumo. Esto implica un sistema de licencias negativas para los consumidores: cualquier adulto puede obtener una licencia de consumo, pero el que incurra en un uso problemático, consuma en lugares públicos o dañe a terceros (chocar bajo el efecto de la cocaína, por ejemplo), puede perder el derecho a la compra legal.
La regulación de la cocaína implica la de sus derivados. Algunos de ellos, más fuertes y peligrosos, como el crack, y otros con menos riesgos y menos potencia como el té de coca.
Opiáceos. Heroína, morfina. El objetivo principal de la regulación de productos derivados del opio debe de ser la reducción del daño y su disponibilidad para efectos terapéuticos. Se deben tomar las medidas necesarias para que los adictos puedan tener un acceso seguro y controlado, bajo supervisión médica. Esto implica que su consumo sería bajo receta médica, y con el cumplimiento de ciertas condiciones por parte de los consumidores. El control sanitario de los consumidores ha probado ser efectivo para sustituir opiáceos fuertes, como la heroína, por opiáceos sintéticos que aminoran la dependencia y el comportamiento criminal asociado a la adicción.
La producción y venta debe mantenerse bajo estricta regulación estatal, como ya sucede de hecho con el 50% de la producción mundial de opio: es parte del mercado farmacéutico.
Una formulación precisa para el mercado de heroína es la que ha hecho el académico Jim Leitzel.32 Leitzel propone que el Estado controle la producción y venta, y que otorgue a ciertas personas licencias de consumo que sólo serían entregadas a quienes cumplieran ciertos requisitos como el conocimiento sobre el daño y las implicaciones de su uso. A su vez, las ventas sólo podrían hacerse de manera diferida. Así, el usuario no sólo tendría un límite total de consumo en cierto periodo, y posible seguimiento médico, sino que tendría que “planear” su consumo para demostrar que no está incurriendo en un consumo problemático consecuencia de una adicción.
La regulación de la heroína también permitiría controlar mejor la epidemia de VIH, como lo han pedido médicos y científicos en el mundo a través de la Declaración de Viena.33 El cambio de jeringas y la garantía de condiciones sanitarias por parte del Estado evitaría que los usuarios compartan jeringas y corran un riesgo innecesario de contagio.
Un apunte aparte merecen opiáceos como la morfina que, por extensiones ciegas de la prohibición, no llegan a enfermos terminales para aliviar agonías irremisiblemente dolorosas. Actualmente, cerca del 80% de los enfermos no tiene el acceso necesario a medicamentos para atender el dolor moderado o severo. Esto representa una violación de derechos humanos pues, según Naciones Unidas, los Estados tienen la obligación de evitar que las personas sufran tratos crueles e inhumanos.34
El 93% de la producción global de morfina se consume en Norteamérica, Japón y Europa.35 En el año 2000, México estaba en la lista de los países con menor acceso a medicamentos para el dolor. El contraste es impactante. El uso per cápita de morfina legal al año en Dinarmarca era de 69 miligramos, el promedio global era de seis mligramos y en México de .01 miligramos.36
Las variantes menos riesgosas y dañinas del consumo de opio, como el opio fumado, pueden pensarse dentro de esquemas de regulación menos restrictivos.
Metanfetaminas. Aunque es un mercado más pequeño, el de las metanfetaminas puede ser más difícil de regular, porque muchas de ellas de hecho son legales y ya están reguladas como medicamentos cuya venta requiere receta médica. Sin embargo, la excesiva regulación hace que dominen el mercado ilegal las variantes más potentes y las de contenido más incierto. Una forma de disminuir la venta ilegal es permitiendo la venta sin receta de las variantes más débiles y de efecto retardado, para que quienes decidan consumir anfetaminas, antes de recurrir al mercado ilegal, acudan a un mercado legal en el que pueden obtener información sobre los usos de mayor riesgo.
El éxtasis debe ser tratado de manera distinta debido a que sus efectos físicos y psicológicos no son los mismos que los de otras anfetaminas. Hay poca información sobre los efectos de largo plazo del éxtasis debido a su prohibición, pero lo que se sabe hasta el momento es que en muy pocas personas genera daño físico o psicológico permanente. El riesgo más grave vinculado al éxtasis es la ausencia total de información sobre su contenido. Considerando esto, su producción legal podría por lo menos garantizar que el producto consumido sea MDMA,37 y se pueda ofrecer información sobre el riesgo y daño que implica su consumo.
Un riesgo mayor es la deshidratación. Otro, contraer matrimonio bajo su influencia, pues el efecto del éxtasis es borrar barreras emocionales y potenciar adhesiones afectivas. Se aconseja informalmente esperar seis semanas luego de haberlo probado antes de casarse.
VI. Legalizar: Beneficios y maleficios
Los beneficios de la legalización pueden enunciarse con relativa sencillez, lo que no quiere decir que sean inobjetables. Son, sí, otra perspectiva del problema, un camino alternativo al aparente callejón de salida de las sociedades contemporáneas que combinan avidez privada y prohibición pública de drogas.
Convendría reconocer que no existe ni existirá un mundo sin drogas. Puede existir sólo un mundo con control razonable sobre las drogas.
Beneficios. La legalización tendría un efecto serio sobre los márgenes de ganancia del crimen organizado: reduciría su capacidad de corrupción, reclutamiento y violencia.
Reduciría también los conflictos y la inestabilidad política en los países productores y de paso.
Reduciría los costos sociales poniendo fin a una de las causas principales del crimen y de la prostitución callejeros.
Reduciría el tamaño de la población carcelaria no violenta.
Abriría un espacio a la regeneración de barrios pobres, tomados por el narcomenudeo en innumerables ciudades del mundo desarrollado y del no desarrollado.
Liberaría una enorme cantidad de recursos públicos dedicados hoy a la persecución, para canalizarlos a la educación y la salud, en un entorno de mayor transparencia sobre los efectos del consumo de drogas en las costumbres y la conducta de la población.
Países de producción y paso como México podrían concentrar sus esfuerzos de seguridad pública no en perseguir el tráfico, sino en contener los crímenes que afectan la vida diaria de los ciudadanos: homicidio, secuestro, extorsión. Y a contener las actividades de un crimen organizado de proporciones controlables.
Garantizaría, como sucede con el alcohol, la calidad industrial o química de los estupefacientes, y la responsabilidad pública, como negociantes legales, de los encargados de satisfacer la demanda.
Para México la legalización tendría un beneficio político adicional: las drogas desaparecerían de la agenda bilateral con Estados Unidos, reduciendo significativamente los conflictos con ese gobierno.
Lo que la legalización no puede resolver es la existencia de usuarios de consumo problemático o adictivo, que se enganchan en las drogas con daños irreparables, a veces mortales, para su salud.
Tampoco resuelve los problemas subyacentes al abuso de las drogas: pobreza, desempleo, falta de oportunidades, trastornos mentales.
Tampoco termina con el crimen organizado. Puede suceder incluso que durante un tiempo aumenten las actividades criminales de grupos despojados de sus rentas y ansiosos de volver a ellas. Pero los gobiernos dispondrán de más recursos para lidiar con el problema y el crimen organizado tendrá menos para crearlo.
En todo caso, nadie propone la legalización como una panacea, sino como una elección pública de un “mal menor”.
Legalizar las drogas en el sentido apuntado de regularlas implica un riesgo y tiene un costo. Nadie puede decir que es inocua y que no planteará problemas de consumo, adicciones y otras “consecuencias no buscadas”.
Quizá el alegato más sólido contra la legalización de la heroína y cocaína sea el de James Q. Wilson: “Against Legalization on Drugs”, cuya lectura es obligada para los interesados en el debate sobre el tema.38
Maleficios. Los argumentos inteligentes contra de la legalización suelen basarse en dudas sobre sus beneficios.
En primer lugar, está el argumento de qué hará el crimen organizado cuando se vea ahogado por la falta de grandes ganancias. ¿Se extenderá criminalmente a otros delitos como el secuestro y la extorsión? ¿La legalización puede traer consigo un aumento de crímenes distintos al narcotráfico? ¿Veremos consolidarse una gigantesca astronomía de mafias dedicadas a extorsionar a los ciudadanos ya que no obtienen ganancias de los consumidores de enervantes?
Creemos que no, por la naturaleza misma del crimen que se persigue. La diferencia entre el narcotráfico y crímenes como la extorsión o el secuestro, es que en la narcoventa los delincuentes gozan de la complicidad de sus víctimas. Los consumidores de drogas prohibidas quieren consumir, buscan a sus proveedores: son la mitad activa del delito. Los secuestrados y extorsionados, no. Todo lo contrario: huyen de sus victimarios. Para los criminales es más riesgoso, y al final menos rentable, obtener una ganancia de quien los rehúye que de quienes establecen con ellos un acuerdo voluntario de comercio para comprar drogas ilegales.
A diferencia del consumidor de drogas, las víctimas de secuestro o extorsión buscan como aliada a la autoridad que puede protegerlos, no a los narcotraficantes que les venden lo que quieren.
Si se legalizan las drogas, quizá los narcotraficantes busquen el negocio en otros crímenes. Pero la diferencia en las rentas, en los riesgos y en el interés de las víctimas, permite suponer que fuera de la lógica de las drogas prohibidas el crimen organizado no tendrá el poder corruptor, la capacidad de violencia ni la complicidad social de que goza.
En segundo lugar está la pregunta obvia: ¿por qué un mercado legal regulado no daría lugar también a un mercado negro no regulado?
Seguramente sí. Pero los volúmenes, los márgenes de ganancia y la cantidad de personas involucradas en el crimen organizado serían mucho menores. Quienes decidan participar en el mercado enfrentarán menos costos si lo hacen legalmente y tendrán ganancias menores pero más estables. Querrán evitar los costos de violencia que hay en los mercados ilegales.
Habrá, sin duda, mercados negros, como los hay del alcohol, del tabaco, de las medicinas, y piratería de otros productos. Pero, ¿tienen esos mercados negros las mismas consecuencias que el mercado ilegal de drogas? Es obvio que no, porque la regulación y las leyes importan. Pueden no cumplirse, pero eso no implica que su cumplimiento no genere beneficios, y su incumplimiento, costos.
En tercer lugar, está el argumento del efecto de largo plazo de un mercado legal de más sustancias tóxicas disponibles para una sociedad que de por sí vive en altos niveles tóxicos y con severas consecuencias de adicciones con sustancias que ya son legales.
Aunado a esto, hay indicios de que el consumo de ciertas drogas, incluyendo el alcohol, generan cierto tipo de crímenes, violentos o imprudenciales.
Quienes abogamos por legalizar el mercado de drogas pensamos que sus riesgos y daños pueden ser mejor atendidos mediante la regulación, la información y la educación.
El esquema prohibitivo ha hecho que nuestras sociedades renuncien a educarse a sí mismas en el daño que pueden causarle las drogas. La experiencia del tabaco y el alcohol, que generan daños a la salud, es que con información y políticas públicas pueden controlarse las consecuencias negativas.
En el largo plazo, tal vez una de las lecciones más interesantes es que el consuno de drogas no depende sólo de su disponibilidad. Hay pruebas en diferentes sociedades de que las drogas, pese a ser muy accesibles, mantienen un nivel de consumo bajo. Hay casos también de países en que la prohibición y las medidas punitivas han sido estrictas y, pese a ello, el consumo siguió elevándose.
Por lo demás, es la prohibición lo que ha dado paso a las drogas más dañinas del mercado ilegal. Drogas rebajadas y de elaboración casera, como el crack y el crystal meth, que son más nocivas que otras, probablemente nunca se hubieran inventado si la prohibición no hubiera elevado los costos de consumir drogas más puras.
En cuarto lugar está la preocupación del efecto que la oferta legal de enervantes podría tener sobre los jóvenes.
Es una preocupación válida. Si algo hay que regular con cuidado es precisamente el acceso de los jóvenes a las drogas. Entre más joven empieza una persona a consumir drogas legales o ilegales, mayores son las posibilidades de que desarrolle hábito o adicción. El fin de la prohibición implicaría que los espacios de socialización de los niños y adolescentes ofrezcan información abundante sobre el peligro que entraña el consumo de drogas. El entorno familiar y la escuela deben jugar un papel fundamental en la educación relativa al consumo de drogas, y no sólo, como hoy, en ignorarlas.
VII. Espejos: Holanda y Portugal
No se puede proponer un cambio de política pública sin tener una idea clara de sus consecuencias. La prohibición universal, en el último siglo, ha dejado poco espacio a la experiencia. A la pobreza de información se suma la escasez de ejemplos comparables de legalización y regulación en las sociedades modernas.La experiencia mexicana es particularmente limitada. Hay información de que la regulación del tabaco está cumpliendo sus objetivos en materia de protección a la salud. Durante la última década se ha usado una combinación de estrategias para reducir el tabaquismo: alza de impuestos, campañas de concientización, restricciones publicitarias y de lugares de consumo. El resultado ha sido una reducción del número de fumadores activos. Entre 2002 y 2008 se redujeron cerca de 5%.39
La experiencia del tabaco nos muestra que es mejor regular de manera inteligente que prohibir a ciegas. En el Distrito Federal, en donde está prohibido fumar en restaurantes, bares y otros lugares cerrados, tras dos años de aprobada la regulación, diversos estudios muestran que se ha reducido sustancialmente el número de personas expuestas al humo de tabaco cotidianamente, que han disminuido las concentraciones de nicotina en restaurantes y bares, y que el Estado ha tenido la capacidad de aplicar las disposiciones regulatorias.40
Los límites de esta analogía estriban en que, más allá de los daños a la salud, en la regulación del tabaco no existen consecuencias comparables con la prohibición de drogas. Debemos acudir a experiencias de otros países y a las lecciones de la historia.
Referimos en este apartado la experiencia de los Países Bajos y Portugal. El tema del siguiente son las lecciones de la prohibición del alcohol en Estados Unidos. Por último, establecemos una analogía con las apuestas y juegos de azar que en México estuvieron sometidos a un régimen de prohibición.
Holanda: 1976-2010. Uno de los casos más famosos de legalización de facto del consumo, posesión y venta de mariguana es el de Holanda. A mediados de los años setenta, tras los reportes de dos comisiones especializadas, el gobierno holandés llegó a la conclusión de que la mariguana y el hashish seguirían siendo ilegales pero no se perseguiría su venta individual, ni tampoco su posesión y consumo. Así empezó una política de no persecución penal que con el tiempo se convirtió en una legalización de facto a través de una regulación estricta. Esta regulación impuso a los puntos de venta y consumo (los llamados coffee shops), cinco reglas básicas para ser tolerados: 1) estaba prohibido anunciarlos, 2) en esos locales no se podría consumir alcohol, tabaco y otras drogas legales, 3) las ventas por persona (mayores de edad) no deberían exceder de cinco gramos, y el establecimiento no podría tener más de 300 gramos del producto, 5) no se tolerarían disturbios públicos en o alrededor de los establecimientos. La regulación es descentralizada: son los gobiernos locales los que deciden cuántas licencias distribuyen y con qué requisitos.
¿Consecuencias? Hay dos lecturas, no necesariamente incompatibles. La primera es que al aceptar un “oasis de drogas” en un contexto global de prohibición, se generó una corriente de “narcoturismo”, y se degradaron la aplicación de la ley y las reglas de convivencia alrededor de los coffee shops. Distintos gobiernos locales decidieron imponer más restricciones y reducir el número de licencias.
La segunda lectura es que desde la legalización de facto en 1976, la incidencia en el consumo de mariguana en el año 2000 era básicamente igual en Ámsterdam que en Estados Unidos.41 En 2004 la incidencia anual y la prevalencia a lo largo de la vida de uso de mariguana en Holanda eran más bajas que en Francia, Inglaterra, Estados Unidos y Canadá.42
Una consecuencia digna de subrayarse es la separación de los mercados de drogas duras y drogas suaves. Quien busca consumir mariguana en Holanda no tiene que entrar en contacto con el mercado de drogas duras (cocaína y heroína), como sucede cuando todas circulan dentro del mismo mercado ilegal.
Buena parte de los problemas en torno a los coffee shops están vinculados al carácter ilegal del cultivo y la venta al mayoreo. Este problema se conoce como el de la “puerta de atrás”: los coffee shops venden por la puerta de enfrente “legalmente” un producto que por la puerta de atrás adquieren ilegalmente.43
Portugal: 2001-2010. El caso de Portugal ha cobrado relevancia a partir de la publicación, el año pasado, por parte del prestigiado, conservador, Instituto CATO,44 de una evaluación de la política de descriminalización de las drogas.
En 2001 el gobierno portugués promulgó una ley en la que explícitamente descriminaliza el consumo y la posesión para consumo personal de todas las drogas. “Consumo personal” se entiende como la cantidad promedio para el uso de una persona por 10 días. Descriminalizar significa que aunque se mantiene una sanción, ésta no pertenece al campo de la justicia criminal. Cuando un policía encuentra a alguien consumiendo en flagrancia le da un citatorio para que se presente en la Comisión de Disuasión. Esta comisión puede imponer sanciones en forma de multas, enviar a tratamiento a quien esté incurriendo en un uso problemático de drogas, o simplemente suspender el procedimiento sancionatorio y entregar información al infractor sobre los riesgos del uso de drogas, advirtiéndole sobre las sanciones en caso de reincidencia.
Hasta 2005, en la gran mayoría de los casos, el procedimiento se había suspendido. El gobierno portugués impuso el sistema de descriminalización con el objetivo de mejorar la atención del problema de salud pública de las drogas y controlar mejor su consumo.
Según el reporte del Instituto CATO, el uso de drogas ha disminuido en casi todas las categorías en Portugal y aumentado levemente sólo en algunas, entre personas mayores. Entre los jóvenes de 13 a 15 años la prevalencia se redujo de 14.1% a 10.6%. Entre los jóvenes de 16 a 18 años en el mismo periodo se redujo de 27% a 21%. Estos son los grupos de edad que se consideran más propensos a adquirir hábitos de consumo o adicciones.
En términos relativos frente a Estados Unidos y el promedio europeo, Portugal mantiene índices de incidencia particularmente bajos. Se han reducido de manera importante las detenciones por tráfico de drogas, como consecuencia de una reducción del tamaño del mercado ilegal.
En México se dieron pasos importantes hacia este tipo de legislación. La ley de 2009 buscó romper con la estigmatización criminal de consumidores y adictos que poseía el esquema anterior. Sin embargo, algunos analistas consideran que los límites legales de posesión y consumo en México son ridículamente bajos (cinco gramos de mariguana, dos gramos de opio, cinco gramos de cocaína, .05 gramos de heroína y .04 de anfetaminas) y que la penalización para quienes rompen de manera moderada estos límites es excesiva.45
VIII. Espejos: El alcohol y el juego
Los mercados ilegales de productos que pueden ser dañinos para la salud son particularmente difíciles de controlar. Esto se debe, como hemos apuntado, a que son mercados de delitos “transaccionales”, es decir, crímenes en los que las víctimas no se alejan ni huyen de sus victimarios; por el contrario, ambos se buscan tratando de evadir a un tercero. La “víctima” es cómplice del “victimario”, y los dos huyen de la autoridad para llevar a cabo su trato.
Abordamos a continuación dos ejemplos cercanos: uno celebérrimo, el de la prohibición de alcohol en Estados Unidos; otro, apenas conocido, el de las apuestas y juegos de azar en México. Ambos “productos”, el alcohol y el juego, pueden generar hábitos o dependencia (alcoholismo, ludopatía46), y su prohibición hace que las transacciones relacionadas con ellos se lleven a cabo en un contexto de desconfianza, intercambio de grandes sumas de dinero y el posible incumplimiento de acuerdos, al igual que en el mercado de drogas.
La prohibición de alcohol en Estados Unidos: 1920-1933. Es muy frecuente la analogía entre la prohibición de alcohol en Estados Unidos en los años veinte y la política actual contra las drogas. En 1920 el Congreso estadunidense aprobó una enmienda constitucional que prohibió la venta de alcohol en el país, aunque dejó el grueso de la regulación en manos de los gobiernos locales. No se prohibió el consumo o la posesión de alcohol, pero sí su producción y venta.
Las evaluaciones que se han hecho sobre el tema muestran que hubo una reducción sustancial en el consumo de alcohol en los primeros años. También, una caída importante en las muertes y enfermedades crónicas vinculadas al alcoholismo. La prohibición, aunque no erradicó el alcohol, sí hizo más difícil y caro su consumo.47
Hubo, sin embargo, “consecuencias no buscadas”.
La primera y más documentada fue la aparición de organizaciones criminales de alcance nacional. Crimen organizado había antes de la prohibición. Pero cuando la ley estableció el mismo mercado prohibido para todos los rincones del país, las organizaciones criminales capturaron el mercado nacional de tráfico. De este modo adquirieron la forma de “mafias” o “cárteles”: no eran pequeños grupos actuando de manera aislada, sino organizaciones con aspiraciones oligopólicas basadas en el control de territorios y rutas, mediante la corrupción del sistema policial y el uso de la violencia.48 La prohibición permitió que la Mafia deviniera organización nacional.
La segunda consecuencia no deseada fue el aumento en el nivel de homicidios en Estados Unidos conforme la prohibición se ejecutaba por la fuerza. El aumento cuantitativo fue acompañado por formas terribles de ejecución, y de “envío” de mensajes entre las bandas criminales, los cuales fueron cada vez más creativos y grotescos.
La tasa de homicidios pasó de 12 por cada 100 mil habitantes en 1929, a 16 por cada 100 mil habitantes en 1933.49 Hay distintas interpretaciones sobre el descenso en el número de homicidios a partir de este último año, pues es difícil atribuir el cambio a un solo factor. El hecho es que los homicidios crecieron durante la prohibición, entre 1920 y 1933, y descendieron al terminar ésta, hasta llegar en 1940 a una tasa menor a la de 1920.50
Las rentas anuales de las mafias que controlaban el tráfico de alcohol se han calculado en tres mil 600 millones de dólares. Daniel Okerent, autor del libro más reciente sobre la prohibición, explica: “Con tres mil 600 millones de dólares en juego, ¿qué más podía esperarse? El asesinato parecía un requisito administrativo para asegurar ese flujo de dinero, un trámite para mantener el negocio”.
La tercera consecuencia no buscada fue la sustitución de bebidas con menor contenido alcohólico, como la cerveza, por licores que ocupaban menos espacio para transportarse clandestinamente. Esto trajo la adulteración del alcohol y la desaparición de cualquier control de calidad en las tabernas toleradas. Un caso ilustrativo: en 1930 el consumo de un cargamento de “Jamaica Ginger”, una bebida con alto contenido de alcohol, dejó parcialmente paralizados a 50 mil estadunidenses.51
¿Qué pasó con estas consecuencias no deseadas una vez que se eliminó la prohibición? Algunas de las bandas criminales se desarticularon o se dedicaron a otros negocios legales. Dos ejemplos de incorporación de ex traficantes al mercado legal fueron, primero, los hermanos Bronfman, dueños de Seagram’s, una destilería canadiense; segundo, la construcción de Las Vegas como una ciudad primordialmente dedicada a las apuestas a partir de la inversión y administración de integrantes de la Mafia.
Los homicidios y la violencia descendieron, como se dijo, pero hubo sobre todo una disminución en las grandes y sórdidas historias de nota roja que habían convertido a los traficantes de alcohol en personajes a la vez temidos y respetados.
Sonrían: cuando se acabó el negocio, algunos de los traficantes que movían alcohol ilegal en coches se convirtieron en pilotos de la asociación de carreras NASCAR.
Por lo que hace al consumo, la legalización no lo hizo subir de modo exorbitante. Se mantuvo hasta los años setenta por abajo del consumo anterior a la prohibición. Los estudiosos atribuyen el hecho a que la relegalización depositó en los gobiernos locales la obligación de regular estrictamente las licencias y requisitos de venta. Incluso se decía que al terminar la prohibición era más seguro conseguir alcohol, pero más complicado.
México: Apuestas y juegos de azar: 1947-2010. Los juegos de azar son ilegales en México desde los años cuarenta del siglo pasado. Sin embargo, bajo un esquema prohibitivo, la ley da cierta discrecionalidad a la Secretaría de Gobernación para interpretarla, desarrollar reglamentos y asignar permisos de juego. El régimen ha desembocado en la existencia de tres tipos de apuestas y juegos de azar:
1. Los juegos de apuestas legales como los sorteos de números, las apuestas deportivas, hipódromos, galgódromos y rifas. 2. Los juegos de azar temporales tipo casino, palenques y carreras de caballos parejeras, bajo la forma de permisos para ferias de por los menos 250 mil asistentes. 3. Los casinos ilegales conocidos como “brincos”.52
El proceso de legalización de las apuestas deportivas y de números ha dado al Estado la capacidad de regular estos negocios y cobrar impuestos por ellos. En 2009 la Secretaría de Hacienda recaudó dos mil 300 millones de pesos entre permisos e impuestos especiales en centros de apuestas operados por empresas públicamente conocidas como YAK, Caliente y Playcity. Aparte de pagar impuestos y derechos especiales, estas empresas deben cumplir con la regulación estatal en materia fiscal y sanitaria, igual que otros establecimientos que ofrecen servicios al público.53
El casino que históricamente ha mantenido un permiso a veces formal, a veces informal, por parte de la Secretaría de Gobernación, es el de la Feria de San Marcos en Aguascalientes. Continuando el proceso de regulación y legalización de los juegos de apuestas, la Secretaría de Gobernación otorgó en 2005 el primer permiso para operar un casino temporal en la Feria de San Marcos. Esto sucedió una vez que se emitió, después de 56 años, un reglamento a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el cual fue discutido y al final ratificado por la Suprema Corte de Justicia de Nación.
En el caso de los “brincos”, no existen datos oficiales sobre su número ni sobre su control. Una revisión superficial de notas de prensa da cuenta de casos de intervención de la policía por violencia, posesión ilegal de armas y corrupción para permitir el funcionamiento ilegal del “brinco”.
Por ejemplo, en noviembre del 2004 se reportó un casino en Guadalajara que operaba solapado por la policía municipal. En palabras de uno de los “operadores” del casino: “Aquí estamos bien parados con [Arturo] Zamora [presidente municipal de Zapopan], la AFI y la Policía”. Un año antes, contó, unas personas buscaban al dueño del casino ilegal por problemas entre jugadores: al no encontrarlo, decidieron ejecutar a cuatro trabajadores. En Monterrey, una redada de la Policía Federal realizada en un casino ilegal en 2006, culminó con el hallazgo de una escopeta recortada, una subametralladora .9mm, y dos revólveres.54
El caso de los juegos de azar ofrece lecciones aplicables al mercado ilegal de drogas.
La primera es que una ventaja de la legalización es que da al Estado la facultad de regular la operación de un centro de apuestas y la capacidad para recaudar impuestos sobre estos productos.
La segunda lección deriva de la primera: la Feria de San Marcos lleva operando casi 200 años, bajo un esquema de legalización de facto que no genera las consecuencias no deseadas de la prohibición, aunque tampoco trae los beneficios de la regulación y fiscalización plena.
La tercera lección es que los mercados ilegales están vinculados a comportamientos ilegales, en particular a la violencia. En San Marcos no hay violencia. En los “brincos”, sí.
IX. ¿Podemos legalizar? Las razones de México
Eegalizar las drogas ilícitas regulando su consumo es una opción deseable para México y para el mundo. La camisa de fuerza del consenso punitivo es, sin embargo, difícil de romper.
Se trata de un acuerdo mundial suscrito en convenciones internacionales de las que es imposible sustraerse unilateralmente. Hay espacio de maniobra dentro de la ley, como lo muestran los casos de Holanda y Portugal, porque las convenciones prohíben las drogas ilícitas pero dejan a cada país establecer las sanciones. Los países pueden despenalizar sin violar su adhesión a las convenciones prohibitivas.
La camisa de fuerza de las convenciones internacionales tiene para México la forma adicional de la presión vecina de Estados Unidos.
Incluso los adversarios de la estrategia punitiva sostienen que sin Estados Unidos cualquier intento de legalización mexicana topará con un insalvable rechazo político, jurídico, logístico y económico: si México no actúa en esto de la mano de su vecino, no irá a ningún lado.
La Proposición 19 para legalizar la mariguana en California, que se somete a referéndum el próximo 2 de noviembre, puede cambiar los términos de la ecuación. Se presentan tres opciones para México.
En el caso del Sí: 1. Utilizar la decisión californiana para legalizar también la mariguana en México. 2. Mantener el estatuto legal vigente e iniciar un cabildeo público a favor de la legalización en Estados Unidos.
En el caso del No: Aprovechar la visibilidad del hecho para detonar un debate en torno a la legalización como posible salida al callejón actual.
Veamos estas opciones:
1. Si la Proposición 19 gana, México tendría una magnífica oportunidad para legalizar el ciclo de la mariguana en su territorio: cultivo, comercio, consumo y exportación. El razonamiento sería sencillo: nuestro país no puede seguir combatiendo un delito que no lo es a 50 metros de la frontera, en el estado más poblado, más rico y más “adelantado” de la Unión Americana. México no podría seguir dando una batalla que los californianos han decidido clausurar.
El presidente de México, Felipe Calderón, podría colocar en la balanza una autoridad ganada ante Estados Unidos al cabo de cuatro años de guerra, 28 mil muertos y 40 mil millones de dólares gastados. La decisión pudiera darse en compañía de países como Colombia, cuyo nuevo presidente, Juan Manuel Santos, comparte la convicción de que la estrategia prohibicionista no funciona. Perú podría asociarse a este esfuerzo. Desde luego, México tendría que ir abandonando su postura punitiva frente a las diversas instancias de Naciones Unidas y la OEA. Washington, también.
Si la Proposición 19 fuera aprobada por los californianos, el presidente Barack Obama tendría que decidir si aplica o no la ley federal en ese estado; es decir, tendría que decidir si desconoce la ley estatal de California y ordena a sus agencias federales detener a productores, comerciantes y consumidores de mariguana. Como hemos dicho, el espacio de maniobra que dejan las convenciones internacionales es interesante, como lo muestra el caso de Portugal, pero nadie puede sustraerse de esas convenciones sin más, hasta que no cambie el consenso mundial. Ni siquiera Estados Unidos: Washington no podría tolerar la legalización plena de la mariguana sin violar sus compromisos con el consenso punitivo y las convenciones internacionales que ha promovido y suscrito. El presidente Obama ha dado muestras de que no piensa aplicar la ley federal en los estados o condados que han legalizado la mariguana para fines terapéuticos, incluyendo el Distrito de Columbia, sede federal donde la legalización de la mariguana terapéutica entra en vigor en diciembre.
Si el gobierno federal rechaza la aprobación de la mariguana en California, la legalización en México quedaría sujeta a un doble fuego cruzado. Por un lado, el país estaría de acuerdo con California, pero en contra de Washington. Por el otro, legalizaría la mariguana pero tendría que mantener la guerra contra el resto de las drogas.
Para esto seguiría recibiendo fondos de Washington mediante la Iniciativa Mérida. Se trataría de un doble discurso, difícil de aceptar por el Congreso estadunidense.
2. Más viable parece, en caso de que la Proposición 19 sea aprobada y desate un torrente de iniciativas análogas en otros estados, dejar intacto el statu quo de la mariguana mexicana, pero aprovechar la legalización en California para lanzar una ofensiva mediática, política, cultural y diplomática en Estados Unidos sobre la necesidad de realizar una legalización a ambos lados del río Bravo. Esta revisión del consenso punitivo podría incluir la convocatoria a una conferencia internacional de países productores y consumidores de drogas prohibidas, en la que se exploren vías posibles de despenalización. Este camino tendría la ventaja de no enfrentar a México con Estados Unidos, pero adolecería de un defecto: le haría perder la oportunidad de empezar, desde ya, a buscar salida a la crisis mexicana provocada por el narco.
3. La tercera opción de México es menos espectacular y efectiva, pero quizás es la que más se acomode a la realidad política. No se puede descartar un rechazo a la Proposición 19. Sobre todo si se confirma el triunfo de la ola conservadora en las elecciones de noviembre. El triunfo del No en California no pondría fin al debate sobre la legalización. Existe una propuesta de ley ya presentada ante la legislatura estatal en el mismo sentido, y otros estados caminan en la misma dirección. Por tanto, México podría sacar partido del referéndum en sí, más allá del desenlace de la votación, para dar paso a tres debates:
En primer lugar, el debate interno, preguntando a los mexicanos si vale la pena seguir combatiendo el narcotráfico cuando la tendencia estadunidense y mundial es legalizar.
En segundo lugar, el debate norteamericano, diciendo a los estadunidenses que no tiene sentido insistir en que los demás hagan lo que ellos no quieren hacer.
En tercer lugar el debate latinoamericano, diciendo a colombianos, peruanos y bolivianos cómo contribuir juntos a que Washington cambie de actitud.
En los tres casos, México tiene todo que ganar, si toma el toro por los cuernos. Donde perdería es colocándose en el bando más conservador de la sociedad y la clase política estadunidense, del lado de los que prefieren mantener en la cárcel a cientos de miles por delitos menores, aferrados a una estrategia de prohibición hipócrita e ineficaz.
Haciendo un balance de costos y beneficios es claro que lo que conviene a los intereses y las posibilidades de México no es seguir con la estrategia punitiva, sino legalizar.
Otra cosa es que pueda hacerlo. Pero México tiene la obligación de plantearse al menos esta alternativa con seriedad y responsabilidad.
Se trata de pensar abierta y libremente cuál es la mejor política de drogas que puede México tener en servicio de sus propios intereses, de su peculiar sociedad, de las deficiencias institucionales de su Estado de derecho, y de la salud y seguridad de sus ciudadanos.
El presente informe sobre la legalización de las drogas fue elaborado por el staff de nexos, con base en la investigación de Andrés Lajous y las aportaciones de José Antonio Aguilar, Rubén Aguilar Valenzuela, Jorge G. Castañeda, Gerardo Esquivel, Eduardo Guerrero, Jorge Hernández Tinajero, Alejandro Madrazo y Carlos Zamudio.
Fuente.-
1 United Nations Office on Drugs and Crime (en adelante UNODC), World Drug Report, 2010. La prevalencia anual del consumo de cocaína a nivel global se ha mantenido estable en la última década en .4%, la de heroína se calcula entre .3% y .5%, la de mariguana entre 2.9% y 4.3%, la de metanfetaminas entre .3% y 1.2%.
2 En este documento usamos como eje los datos generados por la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, pues es la institución depositaria del consenso punitivo mundial. Hemos usado también otras fuentes. En caso de divergencias significativas hemos optado siempre por las cifras de la ONU.
3 UNODC, World Drug Report, 2005. Según Peter Reuter, los campesinos productores de hoja de coca reciben alrededor de .65% del valor agregado final del producto. Los intermediarios, traficantes, se quedan con una parte mucho mayor. Pero quienes se quedan las mayores ganancia son los eslabones finales de la cadena.
4 Robert J. MacCoun y Peter Reuter, Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places, RAND, 2001.
5 Los niveles de consumo de Rusia e Irán han crecido mucho en años recientes, pues dejaron de ser países de paso y se volvieron países consumidores de opio y heroína. La razón de este cambio es que las restricciones en el paso de heroína y opio a Europa, lleva a los productores y traficantes a poner más droga en el mercado calculando que una parte será decomisada y otra pasará hasta el destino final. El aumento total en droga disponible ha generado nuevos mercados de consumo en los países de paso, donde la producción “excedente” encuentra refugio. Reuter, op. cit. UNODC, op.cit. 2010.
6 “The Case For Legalisation Time for Puff of Sanity”, The Economist, julio 26-28, 2001.
7 Peter Reuter y Franz Trautmann (eds.), A Report on Global Illicit Drug Markets 1997-2008, European Commission, 2009. “Prisoners in 2008”, Department of Justice, 2010. En las cárceles estatales en Estados Unidos la distribución racial de sentenciados por crímenes de drogas es: 27.1% blancos, 44.2% negros y 21% hispanos.
8 Fernando Henrique Cardoso, “Foreword”, en Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs, World Bank, 2010.
9 UNODC, op. cit., 2010.
10 Keefer, et al., “Drug Prohibition and Developing Countries: Uncertain Benefits, Certain Costs”, en Innocent Bystanders: Developing Countries and the War on Drugs, World Bank, 2010.
11 Eduardo Guerrero, “Los hoyos negros de la estrategia contra el narco”, nexos, agosto, 2010.
12 Hay un lío con las cifras de detenidos y presos en México. En su informe de labores 2009, la Secretaría de Seguridad Pública señala que la población penitenciaria actual es de 227,021 personas. Aunque se han detenido a 115 mil personas por delitos contra la salud, delitos del fuero federal, sólo hay en las cárceles un poco más de mil personas sentenciadas por delitos de ese fuero en los últimos tres años. “Información sobre el fenómeno delictivo en México”, documento presentado por Alejandro Poiré en los Diálogos por la Seguridad, Secretaría de Gobernación, 2010
13 Fernando Escalante, “Homicidios 1990-2007”, nexos, septiembre 2009. UNODC, op. cit., 2010. Estos son los datos más recientes publicados sobre homicidios en México por la ONU. No coinciden con los levantados por el propio Escalante, pero indican quizá la tendencia real.
14 Felipe Calderón, “La lucha por la seguridad pública”, consultado en www.presidencia.gob.mx/prensa/?contenido=57618 (13/06/10). Según las cifras ofrecidas por el presidente en este desplegado sólo se han determinado las causas de un 70% de los homicidios. De este 70%, el 90% de los casos tienen “algún indicio” de que se trata de “personas muy probablemente vinculadas a organizaciones criminales”.
15 Joaquín Villalobos, “Doce mitos de la guerra contra el narco”, nexos, enero 2010.
16 Encuesta Nacional de Adicciones, 2008.
17 “Results from the 2008 National Survey on Drug Use and Health: National Findings”, U.S. Department of Health and Human Services, 2009.
18 Peter Reuter calcula que un kilo de opio no procesado en México pude valer entre dos mil y cinco mil dólares. México se ha convertido en el tercer productor de opio en el mundo durante los últimos años, y entre Colombia y México proveen alrededor de dos terceras partes del consumo de heroína de Estados Unidos. Reuter, op. cit., 2010.
19 “National Methamphetamine Threat Assessment 2010”, U.S. National Drug Intelligence Center, Department of Justice, 2010.
20 “National Drug Control Strategy”, Office of National Drug Control Policy, The White House, 2006.
21 Keefer et al., op. cit.
22 Cálculos hechos a partir de UNODC, 2010.
23 National Drug Intelligence Center, op. cit.
24 El Departamento de Estado pone las cifras del ingreso de narcotraficantes mexicanos en rango muy amplio: entre ocho mil y 25 mil millones de dólares. El promedio sería 16 mil 500 millones de dólares. International Narcotics Drug Control Strategy, 2010, U. S. State Department, 2010.
25 Secretaría de Gobernación, op. cit.
26 U.S. State Department, op. cit.
27 UNODC, op. cit., 2010.
28 “Sobre sí mismo, sobre su propio cuerpo y espíritu el individuo es soberano […] Cada uno es guardián natural de su propia salud, sea física, mental o espiritual. La humanidad sale más gananciosa consintiendo a cada cual vivir a su manera que obligándole a vivir a la manera de los demás”, John Stuart Mill, Sobre la libertad, 1869.
29 A lo largo de la historia han cambiado las diversas evaluaciones científicas que se hacen sobre los riesgos y daños de cada droga, aunque con cierta lentitud parece que hay aproximaciones en la ruta de un consenso. Sobre este tema, creemos que una referencia valiosa es el índice publicado en el año 2007 en la revista académica de medicina The Lancet sobre los daños físicos, de dependencia, y sociales que puede causar el abuso de ciertas drogas. Sobre las drogas aquí tratadas, el orden de nivel de daño es el siguiente, según el índice mencionado: 1) heroína, 2) cocaína, 3) anfetaminas, 4) mariguana, 5) éxtasis. Vale la pena señalar, que en el mismo índice, el tabaco y el alcohol son considerados drogas más dañinas que la mariguana. David Nutt, Leslie A. King, William Saulsbur, Colin Blakemore, “Development of a Rational Scale to Assess the Harm of Drugs of Potential Misuse”, The Lancet, 2007 (369): 1047-53.
30 “After the War on Drugs: Blueprint for Regulation”, Transform Drug Policy Foundation, 2009. http://www.tdpf.org.uk
31 En el Distrito Federal, en marzo de 2008 el entonces diputado local Víctor Hugo Círigo, presentó una iniciativa de ley ante la Asamblea Legislativa (ALDF) para despenalizar el cultivo, tráfico, y consumo de mariguana manteniendo ciertos controles por parte del Estado. En la propuesta se incluye un límite de cinco gramos a la venta individual, se restringe el consumo a lugares cerrados con licencia en los que no se pueden consumir alcohol, un límite a la producción casera de mariguana de cinco plantas, se prohíbe toda publicidad, y los puntos de venta y consumo debería de estar por lo menos a un kilómetro de distancia de los centros escolares. INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 3º, 4º, 13, 17, 192, 198, 199, 237, 245, EL TÍTULO DEL CAPÍTULO XI DEL TÍTULO DUODÉCIMO Y SUS ARTÍCULOS 289, 308 BIS, 421Y 464, TODOS DE LA LEY GENERAL DE SALUD (ALDF, 2008). CORRESPONDIENTES; ASÍ COMO LOS ARTÍCULOS 289, 308 BIS, 421Y 464, TODOS DE LA LEY GENERAL DE SALUD (ALDF, 2008).
32 Jim Leitzel, Regulating Vice: Misguided Prohibitions and Realistic Controls, Cambridge University Press, 2007.
33 Declaración Oficial de la XVIII Conferencia Internacional de SIDA 2010. http://www.ladeclaraciondeviena.com
34 “Por favor, no nos hagan sufrir más… El acceso al tratamiento del dolor como derecho humano”, Human Rights Watch, 2009. www. hrw. org/es/node/ 81898/ section/1
35 “Estimated World Requirements of Narcotic Drugs for 2009”, International Narcotics Control Board, United Nations, 2009.
36 David E. Joransen, “Improving Availability of Opioid Pain Medications: Testing the Principle of Balance in Latin America”, Innovations in End-of-Life Care. 2003; 5(1).
37 Metilendioximetanfetamina, la sustancia activa en el éxtasis.
38 James Q. Wilson, “Against the Legalization of Drugs”, Commentary Magazine, febrero, 1990.
39 Encuesta Nacional de Salud, 2002.
40 Alejandro Madrazo Lajous, “Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal: marcando la pauta en la protección de la salud”. Para la Libertad; Siete Leyes Históricas de la IV Legislatura, ALDF, 2009.
41 Estas son las conclusiones extraídas a partir del análisis de varias encuestas comparadas en MacCoun y Reuter, op. cit., 2001.
42 Reuter y Trautmann, op. cit.
43 Tom Blickman y Martin Jelsma, “La reforma de las políticas de drogas. Experiencias alternativas en Europa y Estados Unidos”, Nueva Sociedad, no. 222, julio-agosto de 2009.
44 Glenn Greenwald, “Drug Decriminalization in Portugal: Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies”, CATO Institute, 2009.
45 Blickman, op. cit. Jorge Hernández Tinajero y Carlos Zamudio Angles, “México: Ley contra el narcomenudeo, una apuesta dudosa”, Transnational Institute, Washington Office on Latin America, octubre, 2009.
46 La adicción al juego, al igual que la adicción a las drogas, está relacionada con la reducción del impulso del control. Patricia Ortega, Beatriz Vázquez y Lucy Reidl, “Ludopatía”, en Juegos de azar. Una visión multidisciplinaria, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2010.
47 Leitzel, op. cit.
48 Daniel Okerent, Last Call: The rise and fall of prohibition, Scribner, 2010.
49 Ídem.
50 MacCoun y Reuter, op. cit.
51 Leitzel, op. cit.
52 Erika Rueda, “¿Casinos en México? Análisis sobre su apertura”, en Juegos de azar. Una visión multidisciplinaria, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2010. Ezequiel González Matus, “El juego en México”, nexos, marzo de 2007.
53 El Universal, 12/09/09.
54 Reforma, 29/11/04 y 13/01/03.
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