Entre 2007 y 2012 la narrativa del gobierno mexicano giraba en torno al combate del crimen organizado; en ese intervalo se observó una espiral de violencia que desconcertó a todos. En el actual sexenio se ha registrado un incremento en homicidios que podría llevarlo a ser más sangriento que el anterior. En este ensayo Javier Tello Díaz hace un diagnóstico de lo que ha fallado en la estrategia para desvanecer la huella roja que ha perseguido a los mexicanos durante una década.
I. Epidemia de violencia
Un indicador incuestionable del desarrollo de un país es el incremento en la esperanza de vida al nacer. En México había venido subiendo durante décadas, pero como resultado de la violencia que se desata a partir de 2007 esta tendencia se revirtió para todos los varones mexicanos, disminuyendo en casi un año (0.88) a consecuencia de la explosión de asesinatos en el país, no obstante que éstos se concentraron en hombres jóvenes de 15 a 30 años de edad.1 De acuerdo con el INEGI, el número de homicidios en 2007 fue de ocho mil 867 (ocho por cada 100 mil habitantes), pero para 2011 la cifra registrada fue de 27 mil 199 (24 por cada 100 mil habitantes), un incremento de más de 200%.2
En estos años también se da una dispersión geográfica de la violencia y presencia del crimen organizado. Si en 2007 había 52 municipios con 12 o más muertes anuales vinculadas al crimen organizado en los cuales habitaba 26% de la población, para 2011 el número de municipios que cargaban con este nivel de violencia había aumentado a 208, abarcando ya al 50% de la población.3 Cabe mencionar que durante este periodo no sólo aumentaron los homicidios, sino también otros delitos graves como la extorsión y el secuestro.
Los costos sociales de esta epidemia de violencia fueron enormes, si bien su impacto ha sido distinto para diferentes sectores de la población.4 Además de la pérdida de vidas, la violencia ha tenido múltiples costos en distintos ámbitos. La percepción de inseguridad aumentó y afectó la vida cotidiana de todos los mexicanos. El costo para la economía en general y para negocios en ciertas zonas del país en particular fue significativo. También hubo un importante y preocupante precio a pagar para el periodismo, tanto en vidas como en la cantidad y calidad de la cobertura en medios sobre el crimen organizado. Las violaciones a los derechos humanos se incrementaron y organismos nacionales e internacionales han documentado un escalofriante número de desapariciones, casos de tortura y ejecuciones extrajudiciales. Y como resultado de todo ello la imagen de México en el mundo se deterioró e incluso, en su momento, se llegó a hablar de un “Estado fallido”.
II. El debate
Ante el vertiginoso incremento en la tasa de homicidios entre 2007 y 2011 y dado el enorme impacto que ha tenido la violencia, era inevitable tratar de explicar qué fue lo que pasó, de descifrar el jeroglífico de la violencia. Surgen múltiples hipótesis sobre el fenómeno que dialogan entre sí y que es posible clasificar bajo tres grandes rubros. Primero, la narrativa oficial que ofreció el gobierno del entonces presidente Felipe Calderón. Segundo, hipótesis cuasioficiales de personas vinculadas al gobierno, en particular las de Joaquín Villalobos y Guillermo Valdés.5 Y tercero, explicaciones críticas de diversos expertos en el tema que cuestionaron tanto las premisas como las conclusiones de la narrativa oficial y desarrollaron relatos alternativos.
Además de las grandes hipótesis o macronarrativas que buscaban explicar el incremento de la violencia a nivel nacional, surgen también múltiples micronarrativas cuyo propósito es iluminar fenómenos particulares en zonas específicas, por ejemplo lo ocurrido en Tierra Caliente, Michoacán o la creación y evolución de Los Zetas, primero dentro y luego en contra del Cártel del Golfo.
a) Narrativa oficial. Si bien la narrativa oficial fue evolucionando a lo largo del sexenio del presidente Calderón, su versión más acabada es la que aparece en un desplegado titulado La lucha por la seguridad pública, firmado por el propio presidente y publicado en varios periódicos a nivel nacional.
El punto de partida del desplegado es la ubicación geográfica de México junto a Estados Unidos (EU), el país con el mayor consumo de drogas en el mundo. Como resultado de esta vecindad, durante décadas el narco en México estuvo orientado exclusivamente al tráfico de drogas hacia el país vecino. Sin embargo, según el desplegado, a partir de la década de los noventa, como resultado del crecimiento en el ingreso per cápita y poder adquisitivo de los mexicanos, los criminales comenzaron a diversificar su actividad, mediante la búsqueda de un mercado de consumo a nivel nacional.
La explotación de un mercado interno y la lucha por controlarlo implicó un cambio sustancial en la actividad de los criminales. Al transitar de un negocio meramente exportador a ser también un negocio de distribución dentro del país, las organizaciones criminales buscaron controlar este mercado. Para ello tenían que hacerse sentir y temer, dejando atrás su bajo perfil y adoptando uno desafiante y violento.
Una vez que logran el control del territorio, continúa el argumento, comenzaron a cobrar “derecho de piso” y “cuotas de protección” e incursionaron en nuevos delitos como la extorsión y el secuestro. Como resultado, la delincuencia dejó de ser mero “narcotráfico” y se transformó en “crimen organizado” que domina comunidades enteras para exprimirlas.
Todo ello ocurre, además, en un contexto en el que armas letales se consiguen con facilidad debido a que en 2004 el gobierno de EU no ratificó el llamado Assault Weapons Ban (prohibición de armas de asalto), lo que permite su venta en EU casi sin restricción y posterior contrabando a México.
El desplegado también reconoce un contexto social en el que la falta de oportunidades educativas, laborales y de esparcimiento, así como una importante migración interna a la zona fronteriza, en conjunto, generaron un ambiente propicio para que las organizaciones criminales crecieran con mayor facilidad.
La violencia que se desata en el país a partir de 2007 es resultado, según el desplegado, de este proceso de transformación del narcotráfico en crimen organizado y la consecuente lucha entre bandas que buscan el control territorial y social, más que el producto de una supuesta “guerra contra el narco”. El gobierno, argumenta el presidente Calderón en este texto, no provocó la violencia sino que intervino para frenarla y se actuó de la única forma posible dada las circunstancias, con resultados, en términos generales, positivos.
b) Narrativas cuasioficiales. De forma paralela a la narrativa oficial surgen por lo menos dos explicaciones desarrolladas por personas vinculadas al gobierno, una de Joaquín Villalobos y otra de Guillermo Valdés, ambos expertos en el tema.
El punto de partida de Villalobos para entender la violencia es la aseveración de que se trata de una guerra necesaria en contra de un enemigo poderoso, violento, sin barreras morales y con un gran poder corruptor, que amenazaba la seguridad nacional. Ante el reto, argumenta Villalobos, la reacción del gobierno fue proporcional al problema potencial.
Una vez que se reconoce el conflicto como una guerra, señala Villalobos, se vuelve comprensible el nivel de violencia. No existen las guerras sin muertos. Se puede discutir sobre formas eficaces de usar la fuerza, pero no existe camino pacífico para enfrentar a los cárteles. Además, la visibilidad de la violencia, según Villalobos, es algo positivo, ya que los cárteles son fuertes cuando controlan sin combatir y pueden pasar desapercibidos. Por el contrario, cuando reaccionan y se vuelven visibles, su capacidad de controlar y operar libremente se ve mermada.
Asimismo, aceptar que se trata de una guerra permite reconocer que se gana generando bajas al enemigo; va perdiendo quien tenga más muertos en sus filas. Y en el caso de México son los narcotraficantes. La mayor parte de sus bajas, nos explica Villalobos, resultan del proceso de autodestrucción entre los propios cárteles, que se profundiza cuando el Estado los confronta.
Ante esta situación, insiste Villalobos, es fundamental tener una lectura pragmática de lo que ocurre, ya que una reacción emocional impide ver el problema estructural que se generó en un largo periodo y que ahora se manifiesta en la necesidad de hacer uso de la fuerza para controlarlo. Asimismo, el nivel de violencia deja en claro que el monstruo era real y peligroso.
Por tanto, para Villalobos, lo que genera y explica la violencia no es la intervención del gobierno, sino la dimensión que tiene el fenómeno criminal. El problema ya estaba ahí y los operativos sólo destaparon la cloaca. Al mismo tiempo es fundamental reconocer que la violencia es la manifestación del problema, no es el problema. El problema son las estructuras que generan la violencia y a esas estructuras hay que combatirlas, lo que inevitablemente genera violencia. Mientras tanto, recomienda paciencia, “…la noche es larga”, nos dice citando a los revolucionarios nicaragüenses en su lucha contra Somoza, “…pero por huevos tiene que amanecer”.
En suma, para Villalobos en cierto sentido no hay nada que explicar. Se trata de una guerra y en las guerras hay muertos, punto. Sin embargo, sí hay mucho que entender y procesar, ya que enfrentamos un fenómeno que no es fácil de digerir y menos de aceptar como sociedad.6
La narrativa de Guillermo Valdés es una de largo aliento que abarca por lo menos las dos décadas previas a la epidemia de violencia que inicia a partir de 2007. Según este experto, lo que ocurre en México durante el sexenio del presidente Calderón es un problema que se gestó durante por lo menos 20 años en los que organizaciones criminales crecieron y el Estado no reaccionó ni impidió la penetración de autoridades locales.
Valdés reconoce que el nivel de violencia explícita en 2006 era bajo. Sin embargo, existía una violencia latente como resultado precisamente del fortalecimiento de las organizaciones criminales durante décadas. La tasa de homicidios a la que se llega en 2011 no se hubiera alcanzado si antes no hubiera habido un proceso lento en el que la densidad criminal fue creciendo. Para que se registren decenas de miles de muertos en unos cuantos años, señala este experto, debe haber muchísima gente organizada y armada en la calle. Es imposible construir ejércitos con ese nivel de entrenamiento, equipamiento y disposición violenta de la noche a la mañana. En este sentido, el proceso de acumulación ya se había dado para 2007 y como consecuencia de esta mayor densidad criminal la violencia le iba a estallar, tarde o temprano, a cualquiera que gobernara México.
La razón por la que aflora a partir de 2007 no tiene que ver con una supuesta “guerra contra el narco”, sino que es, una vez más, una explicación histórica. En México hubo a partir de finales de los ochenta, nos cuenta Guillermo Valdés, un proceso de unificación de las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas en dos grandes grupos: la Federación y el Cártel del Golfo. A partir de 1997 comenzó una etapa de fragmentación de estas organizaciones y en 2006 existían no dos, sino seis grandes cárteles. Lo que vemos a partir de 2008 y que explica el incremento en la tasa de homicidios, según el ex director del CISEN, es un conjunto de conflictos violentos entre esas organizaciones cuya lógica era regresar a una situación de mayor consolidación del negocio del narcotráfico. En suma, para Valdés la violencia tiene una explicación histórica y estructural, más que coyuntural.
c) Narrativas críticas. Tanto la narrativa oficial como las cuasioficiales siguen una misma estructura básica: había que interceder; se actuó de la única forma posible dadas las circunstancias; y la intervención fue positiva. Esta lógica, sin embargo, fue cuestionada por varios expertos. Hay quienes disputan si en efecto había que actuar. Otros aceptan que era necesario enfrentar al crimen organizado, pero cuestionan la estrategia adoptada. Y, finalmente, más allá de la necesidad de actuar y la eficacia de la estrategia, hay quienes señalan abusos de tal magnitud que hace imposible obviar los resultados perversos de las decisiones tomadas.
i. La guerra en búsqueda de legitimidad. Según Rubén Aguilar y Jorge Castañeda el gobierno federal no tenía que actuar y la decisión de combatir al narcotráfico fue un grave error.7 Su punto de partida es, en primer lugar, la tendencia histórica de los homicidios. En el momento en que Calderón asumió la presidencia las estadísticas mostraban que el país vivía la menor violencia de su historia. La tasa de homicidios como las de otros delitos violentos de alto impacto venía a la baja, tanto a nivel nacional como en estados que hoy son violentos como Chihuahua. En segundo lugar, el nivel de consumo de drogas ilícitas permanecía bajo y estable, es decir, no se había dado un incremento en el mercado interno que, según el presidente Calderón, llevó al narcotráfico a buscar control territorial y social a través de la violencia.8 Asimismo, no hay evidencia dura, según Aguilar y Castañeda, de una mayor penetración de la autoridad federal o local por parte del narco durante el periodo.
Pero si el gobierno no reaccionó ante una violencia creciente y un mercado de drogas interno cada vez mayor, ¿qué fue lo que motivó la guerra contra el narco según estos autores? La motivación, nos dicen, fue principalmente de naturaleza política. En el contexto postelectoral de 2006 Calderón se propuso lograr su legitimación, supuestamente perdida en las urnas y los plantones, a través de las batallas en las calles y las carreteras en contra del narco para disminuir la violencia y evitar que la droga “llegara a nuestros hijos”.
En suma, más que una razón de Estado, la lógica fue política. Y si bien hay muchos factores que explican la evolución de la violencia una vez que inicia la guerra contra el narco, su detonante fue esa decisión inicial, de naturaleza política, de declararle la guerra.
ii. La muerte tiene permiso. Una segunda postura crítica de la narrativa oficial fue desarrollada por Fernando Escalante. Su punto de partida, una vez más, es la tendencia histórica de homicidios que venía a la baja de manera sostenida a lo largo de por lo menos una década, pero que a partir de 2008 se revierte de forma abrupta y vertiginosa.
Un cambio de la magnitud registrada en un año, según Escalante, sólo puede explicarse por factores coyunturales, ya que lo estructural —la economía, la migración, el tráfico y consumo de drogas, etcétera— se mantuvo constante. Y el único factor que guarda una correlación estadística directa con el disparo de los homicidios durante estos años es el despliegue de las Fuerzas Armadas y la Policía Federal en vastos operativos contra el narco.
Estos operativos tuvieron dos efectos, según Escalante, que nos ayudan a entender la evolución de la violencia. Primero, la ofensiva contra el narco rompió el equilibrio entre los grupos armados del país. En México, como en muchos países, hay una multiplicidad de grupos con armas, además de los narcos. Están armados comuneros, ejidatarios, rancheros, talamontes, contrabandistas, policías privadas, sindicalistas, policías municipales, judiciales, narcotraficantes, etcétera. La ofensiva contra el narco rompió el equilibrio alcanzado en los hechos por todos esos grupos y abrió grietas de incertidumbre por donde se coló una violencia generalizada, no sólo narca. Al romperse los equilibrios entre grupos armados se le dio “permiso”, según Escalante, a otro tipo de violencia no relacionada al crimen organizado.
Segundo, el reemplazo de la policía local por fuerzas federales tuvo efectos perversos. Escalante argumenta que las policías municipales, por más corruptas o ineficaces, organizan muchos tráficos locales y hacen todo tipo de cosas deseables en su municipio. Sin duda se necesita una Policía Federal, desarraigada, ubicada en la capital, con capacidad de despliegue para combatir el gran delito. Pero necesitamos también ese otro eslabón que es la policía municipal. Y si desbandamos policías municipales por todo el territorio, según Escalante, y sustituimos esos pequeños controles locales por controles federales, en los hechos en manos de un teniente del Ejército que patrulla la carretera y comanda un retén, no queda claro que eso sea ni más eficiente ni menos violento.
En suma, para Escalante el incremento en violencia fue, en cierto sentido, provocado por lo que hizo el gobierno, en particular los operativos conjuntos, si bien de forma no intencional.
iii. La estrategia fallida. El argumento de Eduardo Guerrero es similar al de Escalante al señalar que la violencia fue “provocada” por el gobierno, si bien la mecánica a través de la cual esto sucede es diferente. El punto de partida es la declaración de guerra en contra del narcotráfico. Se acepta que el Estado debe luchar contra el crimen organizado, pero sorprende a este experto la precipitación con la que el gobierno de Calderón se lanza en esta ofensiva a tan sólo 10 días de tomar posesión, sin que hubiera sido un tema de campaña. Queda claro que la embestida del entonces presidente contra el crimen organizado no fue diseñada con base en un diagnóstico detallado, sino que todo indica que fue resultado de un conjunto de factores circunstanciales: una crisis regional; un éxito en el corto plazo en Michoacán; y un contexto político adverso. La inconsistencia en el discurso oficial sobre el tema confirma, según Guerrero, que la guerra fue algo improvisado.
Una vez declarada la guerra, el principal error estratégico del gobierno, según Guerrero, fue la adopción de una política indiscriminada de detención y/o abatimiento de capos. El problema con esta estrategia es que la eliminación sistemática de capos genera problemas en la operación de los cárteles. Los contratos al interior de estas organizaciones son de carácter verbal e informal y sólo garantiza su cumplimiento la reputación del líder con el que se pactó y su permanencia en el cargo. Cuando el líder es removido constantemente, desaparecen los incentivos de los mandos medios para seguir colaborando dentro del cártel y como resultado muchas células se independizan de la organización. Es decir, la política de detenciones y abatimientos de capos provocó la fragmentación y dispersión de grupos, lo que a su vez generó una mayor violencia no sólo entre ellos, sino también al incursionar estos nuevos grupos en otros delitos como la extorsión y el secuestro, así como su desplazamiento a nuevos territorios. Si México tenía que enfrentar un problema de narcotráfico extendido y poderoso, al hacerlo generó otro problema que no tenía antes, un problema de violencia creciente y dispersa.
En suma, según Eduardo Guerrero, en el empeño del gobierno de Calderón de debilitar al narco no hubo un diagnóstico completo y preciso, por lo que no se contó con un cálculo adecuado sobre la estrategia y las capacidades necesarias para resolver el problema sin generar costos demasiado elevados.
iv. Daño colateral inaceptable. Desde el inicio de la “guerra contra el narco” varias organizaciones de la sociedad civil empezaron a documentar abusos por parte de la autoridad. La evidencia, inicialmente anecdótica, se fue acumulando y, al ser ordenada y analizada, surgió una narrativa de abuso aparentemente sistemático.
La variable clave de esta narrativa es la decisión de usar al Ejército para combatir al narco, al no contar con una policía capaz y profesional. Un primer problema con esta decisión es que el Ejército, cualquier ejército, no está capacitado para realizar trabajo policiaco e invariablemente opera bajo una lógica de guerra que es más letal. Pero además, en el caso específico de México, no existen contrapesos institucionales que aseguren un debido proceso ni tampoco castiguen violaciones a dicho proceso. Una policía o ejército se porta bien en cualquier parte del mundo, se argumenta, porque hay contrapesos legales que evitan que se porten mal. La única forma de mantener una policía o ejército bajo control no es sólo con disciplina interna, sino con los frenos que les impone un sistema de procuración e impartición de justicia que funciona.9 El problema en México es que, como todos sabemos, nuestro sistema de justicia está colapsado.
En este contexto, la decisión de usar fuerzas federales genera un ambiente en el que es probable que se den abusos de la autoridad y más al enfrentar un enemigo real y poderoso. Por más que hay un uso legítimo de la fuerza en estas circunstancias y que la mayor parte de la violencia bien puede ser el resultado de que “se matan entre ellos”, como argumenta la versión oficial, las fuerzas del Estado también incurren y son responsables de todo tipo de arbitrariedades.
Como evidencia de ello se ofrece el “índice de letalidad”. En todo enfrentamiento policial o militar donde hay un uso de fuerza potencialmente letal, es normal que se dé un cierto número de muertos y heridos en ambos bandos. Sin embargo, si el número de presuntos delincuentes muertos excede por mucho el número de heridos, ello indica un posible abuso de la fuerza. El sociólogo brasileño Ignacio Cano llama esta relación de muertos y heridos “índice de letalidad”. Un grupo de investigadores desarrollaron dicho índice para el caso mexicano durante este periodo y los resultados apuntan claramente a un probable uso excesivo de la fuerza.10 Por ejemplo, en el caso del Ejército, por cada presunto delincuente herido hay 9.1 fallecidos. Y para la Marina el índice es de 17.3. Por más preparados y bien armados que estén las fuerzas federales, estos números son difíciles de explicar y contrastan con el hecho de que la letalidad de los presuntos delincuentes es mucho menor y más acorde con lo que uno esperaría, es decir, muchos más heridos que muertos.
En suma, una lógica de guerra sin contrapesos ni rendición de cuentas generó un ambiente de abusos por parte de fuerzas federales por arriba de lo esperado y aceptable. La lucha se volvió una a muerte y la muerte no sólo tuvo permiso, sino fue lo único a lo que se le dio permiso.
III. El jeroglífico descifrado: 2007 a 2011
Ante un fenómeno de enorme complejidad como el de la epidemia de violencia que se desata en México a partir de 2007 es necesario explicar tres cosas. Primero, ¿por qué estalla la violencia? Segundo, ¿por qué estalla cuando estalla? Y tercero, ¿por qué estalla como estalla?11 Las distintas hipótesis analizadas, tanto las oficiales y cuasioficiales como las críticas, nos ayudan a contestar cada una de estas tres preguntas básicas.
a) Variables estructurales. Las explicaciones estructurales nos ayudan a entender por qué se desata la violencia. Es decir, por qué tarde o temprano algo tenía que pasar. Del trabajo de los distintos expertos que escriben sobre el tema es posible identificar por lo menos seis variables estructurales clave.12
• Cambios en el mercado de drogas. Como señala la narrativa oficial, un primer factor tiene que ver con cambios en el tráfico de drogas, en particular la nueva ruta de la cocaína que dejó de transitar de Colombia a EU por el Caribe y comenzó a moverse vía Centroamérica y México. Este ajuste fortaleció a las organizaciones criminales en nuestro país durante los 1980 y 1990.
• Colapso del régimen autoritario. El cambio de ruta ocurre además al inicio del principio del fin del viejo régimen. La transición a la democracia marcó el fin de la hegemonía riista y, como resultado, se generó un vacío de poder en materia de seguridad que fue aprovechado por organizaciones criminales.
• Alta densidad criminal. Dado el fortalecimiento de grupos criminales como resultado de cambios en el mercado de drogas y del colapso del viejo modelo autoritario, la densidad criminal crece de forma significativa a lo largo de estos años, albergando una enorme violencia latente.
• Debilidad institucional. Todo ello ocurre en un contexto de debilidad institucional. En 2006 la Policía Federal para efectos prácticos era inexistente, mientras que las policías estatales y municipales en el mejor de los casos eran incompetentes y en el peor estaban cooptadas. A lo anterior hay que sumar una reducida capacidad investigadora del Ministerio Público; inoperancia del sistema de justicia penal; rezago en los juzgados; y enormes carencias en el sistema penitenciario. El resultado de todo ello es, en una palabra, “impunidad”.
• Cultura de violencia. Este ambiente permisivo tiene como contexto más amplio una cultura de violencia. Es decir, ciudadanos potencialmente dispuestos, si se les da “permiso”, a utilizar las armas para delinquir, para defenderse, para resolver diferencias y exigir respeto.
• Complicidad social. Finalmente, también a nivel cultural, se subraya una cierta complicidad social como resultado de la fortaleza de la economía ilegal frente a la formal y la poca importancia que los ciudadanos le otorgan a la ley. Al mismo tiempo el crimen organizado, en ciertos lugares, cuenta con apoyo social como resultado de su peso dentro de la economía local, respaldado por fenómenos culturales como los narcocorridos, la Virgen de los Sicarios y la Santa Muerte, que ofrecen una identidad y estilo de vida alternativos.
Dados estos factores estructurales parecería que algún tipo de estallido era inevitable. Sin embargo, estas variables son insuficientes ya que sólo nos ayudan a entender por qué estalla la violencia, pero no por qué explota la cosa a partir de 2007 y no antes o después. Asimismo, tampoco permiten explicar la forma específica que toma la violencia, así como particularidades regionales.
b) Variables coyunturales. Si tarde o temprano algo tenía que pasar, sólo podemos entender por qué la violencia se desata cuando lo hace si tomamos en cuenta una serie de variables coyunturales que también han sido identificadas y analizadas por diversos expertos. Del trabajo de estos especialistas es posible identificar por lo menos seis variables coyunturales.13
• Conflicto postelectoral y lógica política. Dado que el presidente Calderón toma posesión en un contexto en el que la violencia estaba en su punto histórico más bajo y el consumo de drogas a nivel nacional era bajo y estable, se argumenta que la lógica de iniciar la “guerra contra el narco” fue sobre todo política, en un contexto postelectoral en el que el nuevo gobierno percibía un déficit de legitimidad.
• Guerras y muertes. Declarada la guerra, era inevitable que hubiera más muertos. Y una vez que inicia el conflicto las estrategias adoptadas se convierten en factores clave para explicar la evolución de la violencia.
• Operativos conjuntos y rompimiento de equilibrios locales. Una de esas estrategias fue el despliegue del Ejército y la Policía Federal en vastos operativos contra el narco. Estos “operativos conjuntos”, como ya se señaló, rompieron viejos equilibrios entre grupos armados del país dándole “permiso” a la muerte y, al reemplazar a la policía local por fuerzas federales, se perdió el control de la delincuencia local.
• Detención y abatimiento indiscriminado de capos. Además, el gobierno, por lo menos en un inicio, siguió una política indiscriminada de detención y abatimiento de capos, lo cual provocó la fragmentación de los cárteles y consecuente dispersión geográfica de los nuevos grupos que, a su vez, provoca mayor violencia.
• Flujo de armas. Todo ello ocurre en un contexto de accesibilidad de armas de alto calibre. Si bien la información al respecto dista de ser ideal, estudios muestran que la disponibilidad de armas en la frontera, como resultado de la política estadunidense sobre la materia en estos años, parece haber incrementado el número de delitos violentos.
• Deportación de ex convictos. Finalmente, para complicar la cosa, el gobierno de Estados Unidos acelera la deportación de ex convictos mexicanos detenidos en su territorio a partir de 2002 y sobre todo entre 2009 y 2010. Estas deportaciones se dan, además, de forma poco coordinada y ordenada.14
Al sumar estas variables coyunturales a las estructurales se vuelve más fácil explicar por qué estalla la violencia y por qué estalla cuando estalla. Sin embargo, ambas variables no alcanzan para entender importantes diferencias regionales, así como particularidades en cuanto a la forma en la que la violencia se manifiesta. Para entender estos matices es necesario entrar a un nivel de detalle que sólo nos ofrecen las micronarrativas que aparecieron poco a poco a lo largo de los años.
c) Micronarrativas. Como señala Fernando Escalante en un ensayo, “hablamos de ‘crimen organizado’ y ocultamos la realidad social que hay debajo: agricultores de Batopilas, pandillas de Juárez y transportistas de Matamoros, que no son lo mismo”. Queda claro que parte de la historia de la violencia opera en un segundo nivel, es más local y particular por más que se da en un contexto nacional.
Por ejemplo, como narra Guillermo Valdés en su libro Historia del narcotráfico en México, es difícil entender la evolución reciente de la violencia sin conocer a detalle la historia de Los Zetas. Su creación a finales de los 1990 fue un punto de inflexión que daría paso a un nuevo momento en la historia de la delincuencia organizada en México. En primer lugar, se trata de una organización que sustituye las relaciones de confianza propias de las familias de narcos por el ejercicio de la violencia como método de disciplina y control. En segundo lugar, extienden la presencia del narcotráfico por todo el este y sureste del país al transportar la droga por vía terrestre desde la frontera sur a la frontera norte. En tercer lugar, la creación de Los Zetas, inicialmente como una guardia pretoriana de un poderoso capo, provocó la profesionalización de la violencia mediante la incorporación de ex militares de elite. Ello a su vez incitó a las demás organizaciones a invertir más en ampliar, desarrollar y profesionalizar sus propios “ejércitos”. Finalmente, Los Zetas transformaron el modelo de organización criminal al combinar el narcotráfico con el saqueo de los ingresos y patrimonio de los ciudadanos mediante la organización de una federación nacional del crimen con la que pusieron a trabajar para ellos a cientos de bandas de delincuentes comunes en decenas de ciudades.
Junto a la historia de Los Zetas aparecen otras micronarrativas, en ocasiones centradas en una región en particular, a veces enfocadas en conflictos específicos entre organizaciones criminales e incluso ofreciendo perfiles de importantes delincuentes como Joaquín El Chapo Guzmán. Todas estas historias son fundamentales para entender por qué la violencia evoluciona como evoluciona, aflora más en unos lugares y momentos que otros.
IV. Nuevos jeroglíficos a descifrar: 2011 a 2017
Para cuando surgió una idea más clara de lo que explicaba el repentino incremento en homicidios a partir de 2007, empieza una tendencia a la baja en la violencia a finales de 2011. Tristemente esta tendencia se revierte en 2015 y todo parece indicar que el actual sexenio terminará siendo tan o más violento que el anterior. Surge por tanto un nuevo y doble jeroglífico a explicar. Primero, es necesario entender por qué durante más de tres años la violencia, a nivel nacional, disminuyó. Segundo, tenemos que explicar por qué, a partir de 2015, nuevamente la tasa de homicidios empieza a subir.
a) El sube y baja de la violencia. Por lo que toca al descenso en homicidios a partir de mediados de 2011 uno podría especular que la explicación, una vez más, es en parte estructural y coyuntural, y opera tanto a nivel macro como micro. Asimismo, dadas las distintas hipótesis de lo que generó la espiral de violencia en su momento uno podría especular que lo que explica su disminución a partir de finales de 2011 podrían ser “explicaciones espejo”.
Por ejemplo, si el incremento en la tasa de homicidios tuvo que ver, en parte, con cambios en el tráfico y mercado de drogas, se podría argumentar que una menor demanda de cocaína en EU en este periodo es parte de la explicación de su disminución. Asimismo, si la espiral de violencia que se desata a partir de 2007 tuvo que ver con la debilidad institucional, uno podría especular que baja a partir de 2011 como resultado de un aumento en la capacidad del Estado para combatir al crimen organizado, producto de un aumento significativo en el presupuesto en materia de seguridad, lo que permitió, entre otras cosas, cuadruplicar el número de elementos de la Policía Federal y generar más y mejor inteligencia, así como la capacidad institucional para aprovecharla. Otra hipótesis espejo relacionada a la idea de “densidad criminal” sería que la desarticulación de los principales cárteles y en particular el más violento de ellos, Los Zetas, explica en parte la consecuente disminución de la violencia. Asimismo, si la indiscriminada persecución de grandes capos tuvo como consecuencia no deseada una mayor violencia, uno podría especular que la baja en homicidios es el resultado de un mayor refinamiento de esta estrategia a través de una mayor discriminación a la hora de decidir a qué capos se persigue. Los abusos por parte de las fuerzas federales también fueron señalados como parte del rompecabezas. Por tanto, la hipótesis espejo aquí sería que la tendencia a la baja en homicidios a partir de 2011 podría ser en parte el resultado de un menor número de abusos debido a una mayor presión de la sociedad civil organizada, junto con un mayor esfuerzo de las propias fuerzas federales para minimizar los abusos.
Sin embargo, lo que tenemos son especulaciones que no han recibido el estudio y análisis necesarios que permitan desarrollar una clara narrativa de lo ocurrido entre 2011 y 2015. Al mismo tiempo, si en efecto la estrategia adoptada por el gobierno entre 2007 y 2011 transformó un problema de narcotráfico concentrado en otro de violencia creciente pero dispersa, no queda del todo claro que todas las variables que en su momento fueron relevantes para explicar la espiral de violencia lo sean ahora para explicar su descenso. Es decir, si bien el indicador sigue siendo el mismo —homicidios por 100 mil habitantes— el fenómeno ya es otro y las explicaciones también deben ser distintas.
b) La violencia en tiempos de Peña Nieto. Independientemente de lo que explique la tendencia a la baja en la tasa de homicidios a partir de 2011, esta nueva trayectoria es fundamental para entender la postura inicial del gobierno que llega a Los Pinos en diciembre de 2012 y que encabeza el presidente Enrique Peña Nieto.
Dado que electoralmente hablando la violencia parecía ser un tema poco rentable, tomando en cuenta la mala imagen de México generada por el incremento en homicidios durante el sexenio de Calderón y bajo la premisa de que “es la economía estúpido”, la reacción inicial del nuevo gobierno parece haber sido la de cambiar de tema en un contexto en el que todo parecía marchar en la dirección correcta, es decir, los homicidios iban a la baja. Como resultado vimos un menor énfasis en la violencia en el discurso público. Si el presidente Calderón hablaba sin parar y con conocimiento del combate al crimen organizado cada vez que podía, su sucesor casi nunca toca el tema. Asimismo, el lenguaje, por lo menos al inicio del sexenio, fue otro; se hablaba de paz más que de guerra y se mostraba, a nivel discursivo, una mayor preocupación por las víctimas y por los derechos humanos que por los capos y sus negocios.
Al mismo tiempo, se dan una serie de ajustes puntuales a la estrategia de combate al crimen organizado que había adoptado la administración de Calderón. Estos ajustes, argumentó el nuevo gobierno, tenían que ver con una mayor coordinación entre los tres niveles de gobierno e incluían una importante reorganización y centralización a nivel federal al desaparecer la Secretaría de Seguridad Púbica y asumir sus responsabilidades la de Gobernación. También se señalaba la necesidad de un mayor trabajo y énfasis en tareas de prevención y se hablaba del fortalecimiento de la PGR. Finalmente, como algo novedoso se propuso la creación de una gendarmería, si bien desde su inicio nunca quedó del todo claro cuál era su propósito, cómo estaría integrada, a quién le reportaría y en qué se distinguía de la Policía Federal.
Como resultado, si de 2007 a 2012 todo giraba alrededor del combate al crimen organizado, a partir de la llegada de Peña Nieto a Los Pinos vimos una nueva narrativa enfocada en el crecimiento económico que resultaría de las reformas estructurales que el gobierno impulsaba. Y de eso se ha hablado sin parar, dentro y fuera del país, ante cualquier público. Pero esta estrategia y nuevo discurso era sostenible sí y sólo sí la tendencia a la baja en homicidios continuaba y el proyecto económico daba resultados. El problema es que nada de esto ocurrió.
En particular la tendencia a la baja de la violencia se revirtió en 2015. Los homicidios llegaron a 17 por 100 mil habitantes en 2014, cifra que se mantuvo en el siguiente año. Tristemente hubo un incremento y pasaron a 20 por 100 mil habitantes en 201615 y todo parece indicar que en 2017 seguirán aumentando. Al mismo tiempo, los resultados económicos si bien no han sido desastrosos, sí han estado muy por debajo de lo prometido y esperado.
Al igual que con el descenso entre 2011 y 2015, no hay claridad respecto lo que ex- plica este último cambio de tendencia en la violencia. Pareciera que los ajustes puntuales fueron menores y, en ese sentido, el nuevo gobierno se quedó parado en un tema en el que quedarse parado significa retroceder por la rapidez con que el crimen y la violencia se transforman. Una mafia local dedicada a la extorsión y el celaje de gasolina es un reto muy distinto al de un cártel que trafica cocaína a Estados Unidos. La penetración y colusión con policías locales por parte de narcotraficantes en las zonas por las que atraviesa su producto al transitar de la frontera sur a la norte, es diferente a la captura y control directo de municipios enteros por el crimen organizado para extorsionar a los ciudadanos y llevarse una tajada del presupuesto local. La aparición y proliferación de grupos de autodefensa introduce un nuevo actor con una importante base social y apoyo económico que no estaba presente en 2008 y que, en algunas zonas del país como Michoacán, se ha vuelto un actor central. En suma, el crimen y la violencia han sufrido mutaciones, tal y como fue previsto en su momento por expertos en el tema, y hoy enfrentamos una serie de retos que son distintos a los que había en 2008.
A más de 10 años de iniciada la “guerra contra el narco” los homicidios se siguen acumulando. La tarea de explicar lo ocurrido sigue vigente, ya que la violencia ha sufrido mutaciones que generan nuevos jeroglíficos a descifrar. Asimismo, la necesidad de ofrecer micronarrativas aumenta por ser la inseguridad un fenómeno cada vez más disperso y local. Medios y expertos han documentado todo esto y lo seguirán haciendo, dado que la violencia, tristemente, ha vuelto a crecer y será un tema electoral en 2018.
Al mismo tiempo, hemos aprendido mucho a lo largo de los últimos años, contamos con mejores datos y múltiples expertos en el tema. Pero lo que no se ve es un fin a la epidemia de violencia que inició en 2007. Por ello, se vuelve fundamental también ampliar y profundizar el debate sobre posibles soluciones a este enorme reto.
Si bien mucho hemos avanzado en el diagnóstico, los trabajos sobre cómo resolver el problema han sido más escasos y el debate al respecto menos rico, enfocándose casi exclusivamente en el tema de las policías y en particular el mando único. Pero si algo queda claro de lo ocurrido durante la última década son los enormes problemas que se enfrentan en cada uno de los cuatro eslabones del sistema de seguridad pública y justicia penal: prevención, procuración de justicia, administración de justicia y ejecución de sanciones. La prevención no da resultados en un doble sentido. Primero, no logra disuadir a muchos ciudadanos de empezar a delinquir. Y segundo, no logra que personas que periódicamente violan la ley cometan un menor número de delitos o que éstos sean menos violentos. En cuanto a la procuración de justicia, el trabajo de las policías judiciales, ministerios públicos, peritos y procuradurías en general dejan mucho que desear. Los ciudadanos no sólo desconfían de las autoridades por lo que no denuncian, sino que pocos de los delitos que sí son denunciados son investigados e incluso no todos los que cuentan con una investigación concluyente son puestos a disposición de un juez. Por lo que toca a la administración de justicia, los jueces y tribunales no parecen capaces de procesar a todas las personas presentadas en tiempo y forma, y menos lo serían si se presentaran todos los casos que debieran ser investigados. Además, no todos los casos que sí se presentan ante un juez llegan a sentencia y si bien un alto porcentaje de las sentencias son condenatorias, el perfil de las personas encarceladas revela que el sistema no detecta, detiene, procesa ni condena a los más peligrosos. Finalmente, la ejecución de sanciones es también poco eficaz. Nuestros reclusorios y cárceles, al estar más en manos de los internos que de las autoridades, operan de una manera que ni reforman ni inhiben a la población delincuencial que se busca impactar.
En suma, el sistema genera enormes espacios de impunidad en cada uno de sus eslabones, por lo que es necesario mejorar el desempeño de las distintas instituciones que lo integran, así como mejorar las labores de prevención, en particular respecto a los delitos que más dañan a la ciudadanía. Y para ello se requiere mucho más que mejorar las policías. Asimismo, es importante lograr una mayor transparencia a lo largo del sistema, sobre todo en la aplicación de los recursos que reciben las diferentes instituciones tanto a nivel federal como local para asegurar un gasto más eficiente y eficaz.
Dada la capacidad que tiene el crimen organizado de reinventarse siempre será necesario revisar y ajustar el diagnóstico, pero después de 10 años de una escalofriante violencia es fundamental ofrecer a la par soluciones puntuales a los retos que se enfrentan en cada etapa del proceso. Si bien es una tarea abrumadora al ser necesario avanzar en múltiples frentes de manera simultánea, es también un trabajo muy necesario. Por suerte una elección presidencial es un contexto ideal para exigir que todos los candidatos presenten soluciones concretas para resolver los problemas específicos que se enfrentan en la prevención, procuración y administración de justicia, así como en la ejecución de sanciones. Y claro, que debatan entre ellos y con nosotros sus propuestas.
Javier Tello Díaz
Analista político.
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