Especialistas en administración pública y en las Fuerzas Armadas advierten: en el arranque del nuevo gobierno, éste sigue sin aclarar las causas por las que otorgó al Ejército la atribución como constructor de infraestructura e incrementó su presupuesto. Tampoco ha especificado, dicen, cómo se aplicarán los recursos que se generen.
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A pesar de que no existe proyecto ejecutivo ni estudios técnicos para construir el aeropuerto internacional de Santa Lucía, el gobierno de López Obrador ya transfirió a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) 15 mil millones de pesos para realizar esta obra.
Ese dinero lo etiquetó como parte del presupuesto canalizado a la Dirección General de Ingenieros (DGI) de la institución, el cual es de 21 mil millones de pesos, equivalente a 22% del presupuesto global del Ejército: 93 mil 670 millones de pesos.
Datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) señalan que de esos 21 mil millones asignados a la DGI, 17 mil millones serán destinados a dos rubros: el primero, a provisiones de “infraestructura de seguridad pública y ejército”; el otro, a “la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad”.
Este hecho se empalma con las declaraciones del presidente López Obrador del pasado 10 de febrero, en las que anunció que la Sedena tendrá la administración del aeropuerto de Santa Lucía.
Las fuentes consultadas señalan que, pese a no existir proyecto ejecutivo, los fondos ya fueron transferidos desde las cuentas de la Tesorería de la Federación mediante la partida 7900, creada para “Provisiones de contingencias y otras erogaciones especiales”.
Según las etiquetas del presupuesto aprobado por Hacienda, el dinero lo mismo podría ser usado para el “Desarrollo económico”, “Transporte”, “Transporte aéreo”, “Aeropuertos eficientes y competitivos”, “Provisiones para la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad” y la “Dirección Nacional de Ingenieros”.
Es decir, no se sabrá el destino de esos recursos hasta que comiencen a ejercerse.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha cuestionado repetidamente el uso de la Sedena como constructora de obras no militares.
“De las facultades conferidas en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, no se desprende que (la Sedena) cuente con atribuciones para celebrar convenios para ejecutar obra pública distinta de la construcción, mantenimiento y demolición de fortificaciones, fortalezas e instalaciones de la propia Sedena”, sostuvo desde 2016 en el Informe General de Actividades de la ASF correspondiente a ese año.
Para especialistas en la historia de las Fuerzas Armadas, la reciente aprobación de la Guardia Nacional y los recursos otorgados para construir la “infraestructura aeroportuaria” significan un importante cambio de paradigma en la doctrina militar.
“Hay varias propuestas del Ejecutivo que apuntan a una mayor autonomía financiera dentro del Ejército”, dice Alejandro Madrazo Lajous, profesor e investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
“Empieza a haber Fuerzas Armadas que adoptan un sentido más empresarial”, comenta por su parte Jorge Luis Sierra, investigador del Knight Fellow del Centro Internacional de Periodistas.
Empresarios constructores
El académico Raúl Benítez Manaut, investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), apunta que la cesión de obras permitirá la “transformación de Fuerzas Armadas en empresas constructoras”.
“Aquí aparece la oferta de las Fuerzas Armadas como constructor, como apoyo a ingeniería civil que tienen que ver con un concepto de captar recursos financieros de forma autónoma y no depender del presupuesto que le asigna la Secretaría de Hacienda”, añade.
Este año la Sedena recibió un presupuesto de 93 mil 670 millones de pesos, que significa un aumento de 12% en términos reales respecto al año fiscal 2018. De ese dinero, 17 mil millones –más de 18%– tienen como destino obras de infraestructura.
Según Benítez Manaut, el hecho de invertir en infraestructura y no en recursos directos de la defensa “busca darle nuevas funciones al Ejército y diversificar sus ingresos ante la ausencia de amenazas externas”.
Un ejemplo: la “estrategia programática” de la Sedena publicada en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 prevé que además de 15 mil millones de pesos para la infraestructura aeroportuaria, también se prevé el traslado de la Fábrica de Industria Militar de Santa Fe a municipios del oriente de Puebla.
La SHCP especifica que, además de la partida dedicada al supuesto desarrollo aeroportuario, se contempla “la construcción de instalaciones para la transformación de la Industria Militar en el predio la Célula”.
Por este concepto se erogaron 2 mil millones de pesos, que fueron depositados nuevamente a la Dirección General de Ingenieros de la Sedena mediante la partida 7900 para “Provisiones para contingencias y otras erogaciones especiales”.
El 20 de diciembre pasado, el presidente López Obrador sostuvo que del predio de 150 hectáreas que albergó la Industria Militar, 30 hectáreas se fraccionarán y venderán con el fin de dotar de recursos a 80 cuarteles de la Guardia Nacional. Incluso adelantó que en esa porción de terreno los militares se encargarán de construir departamentos de lujo.
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El pasado 7 de febrero el presidente rectificó: anunció que cede el terreno al gobierno de la Ciudad de México para que ahí se construya un parque.
Pero no es la única deferencia:
El 17 de enero López Obrador cedió mediante un decreto el Centro Hospitalario del Estado Mayor Presidencial. Esas instalaciones forman parte de la fusión del Estado Mayor y la Sedena, tras la desaparición del primero.
Posteriormente, el 19 de febrero de 2019, se derogó el artículo 16 del Reglamento de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, con el cual los militares retirados podrán portar las insignias que hayan adquirido.
Según Benítez Manaut, al ceder esos recursos y privilegios a la Sedena se sostiene la “teoría de que de la eficiencia militar frente a la ineficiencia civil es mejor”. Para el analista, esa idea fue vendida al nuevo gobierno por los exsecretarios de la Defensa y Marina, el general Cienfuegos y el almirante Vidal Soberón.
Añade: “El problema con López Obrador es que había una campaña de desprestigio mutuo muy grande, especialmente con el general Salvador Cienfuegos y la élite militar de la pasada administración. Entonces tenía que darle a los militares un paquete muy grande.
“El paquete tenía que ser de responsabilidades institucionales, por ejemplo, la Guardia Nacional. Otro es de dinero. El aeropuerto de Santa Lucía y los recursos que se van a transformar una parte del Ejército en ejército constructor.”
Opacidad
En la antesala para la aprobación de la Guardia Nacional, que se concretó la semana pasada, el presidente López Obrador publicó el decreto sobre “excepcionalidad en los procesos de transparencia” a las políticas de austeridad y anticorrupción, según Alejandro García, investigador de gasto público en México Evalúa.
El 1 de diciembre de 2018 la Presidencia publicó un acuerdo con los lineamientos por los cuales se regula “la designación de los titulares de las unidades de Administración y Finanzas (UAF) de las dependencias de la Administración Pública Federal”.
Este acuerdo fue pensado originalmente para evitar prácticas de corrupción y nepotismo en la designación de funcionarios públicos, especialmente la prohibición de designar funcionarios sentenciados “por delitos patrimoniales o inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público”.
Pero se excluyó a la Sedena del acuerdo, como se asienta en el texto publicado en el Diario Oficial de la Federación. Esto, junto a la cesión de la bolsa de 17 mil millones de pesos a la Dirección General de Ingenieros, mantienen el fuero militar que goza la Sedena desde su fundación.
Sobre la función del Ejército como empresa constructora, la ASF agregó en sus informes que adjudicar contratos directamente a la Sedena, sin competencia abierta en licitación pública, no garantiza al Estado ni los mejores precios ni la mejor calidad.
De hecho, el diario Reforma reportó que, al emprender la modernización de las bases aéreas militares de Santa Lucía y Zapopan en 2011, la Sedena contrató por mil 900 millones de pesos al Grupo Tradeco, aunque después le rescindió el proyecto de Santa Lucía por retrasos en las obras.
Para García, los mecanismos de fiscalización externos a la Sedena sólo se podrán conocer una vez que se haya ejercido el gasto. “El presidente ha sostenido que pretende acabar con la corrupción; sin embargo, no da pie a tomarle la palabra cuando se da este tipo de concesiones”, añade.
Militarizar las comunicaciones
Este año la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) sufrirá 17 mil 994 millones de pesos menos en su presupuesto. Ese monto equivale precisamente a los dos rubros donde la Dirección de Ingenieros Civiles de la Sedena recibirá aumentos millonarios.
Junto a la Secretaría de Gobernación, Presidencia, Policía Federal, Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural, Economía, Fiscalía General de la República, Función Pública y Cultura, la SCT fue una de las dependencias afectadas por los recortes. En contraste, el presupuesto de la Sedena aumentó 12% respecto al de 2018.
Las funciones de la Sedena como contratista para infraestructura pública se experimentaron desde 1998, cuando se encargó a su cuerpo de ingenieros la construcción de la Carretera Fronteriza del Sur.
Para el analista e historiador de las Fuerzas Armadas Jorge Luis Sierra, la distribución del gasto militar para 2019 también “puede resultar engañosa”, ya que las Fuerzas Armadas “empiezan a adoptar un sentido más empresarial precisamente por falta de presupuesto”.
“Eso hasta cierto punto es común –explica–: hay otros países, por ejemplo Cuba o Costa Rica, donde definitivamente las fuerzas armadas se han dedicado a otros rubros no militares. Por ejemplo, en Cuba las fuerzas armadas junto al Ministerio de Defensa controlan parte del turismo.
“En Costa Rica había muchos problemas de corrupción como una manera de compensar la falta de presupuesto militar: dejaban que los militares incursionaran en el mundo de las empresas privadas y daban servicios para acumular recursos.”
Sostiene que en el caso mexicano se advierte ese riesgo, a medida que se desglosa el presupuesto de la Sedena y se observa que los gastos de infraestructura crecieron en dirección contrataría al gasto de nómina.
Este año los generales, coroneles, tenientes coroneles y mayores recibieron casi una tercera parte de sus salarios totales de los que recibieron en 2018; en tanto que los mandos medios y soldados rasos sufrieron reducciones entre 2.62 y 3.21% respecto a sus salarios brutos anuales.
El ejercicio fiscal 2019 prevé que la Sedena destine cerca de 64% de su presupuesto total a la nómina, que incluye 215 mil 243 efectivos. Las dos últimas administraciones federales asignaban cada año entre 80 y 93% al pago de personal operativo.
Para Sierra, esta reasignación de recursos “es una consecuencia, yo no diría exclusiva y que sólo la aplique este sexenio… Aunque tengan un presupuesto relativamente mayor, comparativamente las Fuerzas Armadas no tienen el presupuesto que necesitan para los retos que el mando civil les ha asignado”.
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