En su primer mensaje a la nación, el presidente Andrés Manuel López Obrador afirmó que solicitará al Congreso, “con carácter de urgente, la aprobación de una reforma constitucional que permita crear, con la integración de la Policía Militar, la Policía Naval y la Policía Federal, una Guardia Nacional para realizar funciones de seguridad pública”.
Por una parte, existe una confusión entre los conceptos de seguridad pública y seguridad interior. Por otra parte, es cierto que se requiere de una institución intermedia entre las policías y las fuerzas armadas para hacerse cargo de la seguridad interior, no de la seguridad pública, pero ¿cuál debe ser su naturaleza óptima?
La seguridad interior es un concepto del mismo género, pero de especie distinta al de seguridad pública, que forma parte de la definición de seguridad nacional. La seguridad interior es una condición especial en que se encuentra la seguridad pública pues al ser rebasada por la delincuencia organizada ya sea por falta de capacidades locales o por falta de coordinación, se torna materia de seguridad interior. La seguridad interior forma parte de la agenda de seguridad nacional; sin embargo, la agenda de seguridad nacional incluye otros temas diferentes a la seguridad interior, como la protección civil ante desastres.
El principal problema de seguridad pública en México es la profunda debilidad institucional de las policías municipales y estatales, mismas que además, carecen de un número suficiente de elementos adecuadamente equipados y capacitados para hacer frente a la delincuencia. El estado de fuerza a nivel nacional de las policías preventivas estatales con resultado aprobatorio en evaluaciones de control de confianza es de 119,116 elementos. Esto equivale a un policía por cada mil habitantes, cuando se requieren, como mínimo, 1.8 por cada mil habitantes y, en un número óptimo, 2.8 por cada mil habitantes. Nos hacen falta, cuando menos, 100,000 mil policías a nivel estatal.1
Ilustración: Víctor Solís
Hace 35 años se reformó el artículo 115 constitucional para conferir a los municipios la atribución de hacerse cargo del servicio de seguridad pública. Casi cuatro décadas después, la mayoría no logró construir capacidades. En 2018, de los 2,463 municipios, 651 (26.4%) no tienen policía, mientras que 661 (25%) tienen menos de 10 elementos. La mitad de los municipios del país tienen menos de 10 o ningún policía. Sólo 413 municipios (16.8%) tienen mas de 50 policías.
Ante este escenario, se hace evidente la necesidad de contar con una institución dedicada exclusivamente a la seguridad interior del país. A partir del análisis comparado entre 47 países2 que cuentan con este tipo de instituciones, se advierte que las gendarmerías, género cuya especie son guardias civiles, carabineros, guardias nacionales o gendarmerías, surgen como fuerzas intermedias entre las policías y los ejércitos para coadyuvar a la desmilitarización de la función de seguridad pública y para fortalecer la presencia de la autoridad en zonas de debilidad institucional. México requiere de una institución para la seguridad interior y requiere también contar con instituciones capaces de ofrecer eficazmente el servicio de seguridad pública. ¿Cuáles las medidas inaplazables para lograrlo?
1. Aumentar el número y capacidades de las policías municipales y estatales que se hagan cargo de la seguridad pública, en términos de los artículos 21 y 115 constitucionales. Todos los municipios del país deberían contar con policías. Se requiere cuando menos el doble de policías municipales y estatales. Además, es necesario que los policías cuenten con condiciones básicas de desarrollo policial reflejadas en sueldos dignos y prestaciones de seguridad social; un servicio civil de carrera que permita ascensos por concurso y un régimen disciplinario eficaz.
2. Para lograr lo anterior, se requiere dinero. Nadie ha hablado de dinero. Tanto el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública destinado a las Entidades Federativas (FASP) como el Subsidio para el Fortalecimiento de la Seguridad Pública Municipal (FORTASEG) deberían incrementarse en los próximos años de manera considerable. El monto del FASP 2018 (casi 7,000 mdp) es 22.8% inferior al de 2015, decremento atribuible a la inflación en 8.35%. Los recursos del FORTASEG solo permiten dar cobertura a 300 municipios con montos que oscilan de 10 a 75 mdp. El FASP debería incrementarse en cuando menos 3,550 mdp adicionales para atender presiones de gasto generadas por nuevas leyes (en materia de tortura, trata, desaparición forzada y personas no localizadas, mecanismos alternativos, ejecución penal, justicia integral para adolescentes, procedimientos penales, entre otras) y para atender el fortalecimiento de las policías estatales. Debe, además, crearse otro subsidio concursable (de cuando menos 3,000 mdp) para los municipios del país (la mitad de ellos), que no tienen policía o que tienen menos de 10 elementos, con base en un modelo básico de justicia cívica y policía de proximidad.
3. Para crear una institución intermedia entre las policías y las fuerzas armadas, el mejor modelo sería separar a la División de Gendarmería de la Policía Federal y tomarla como base de una Guardia Civil. Son casi 5,000 civiles con formación policial y un complemento de formación militar que según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2018 de INEGI, cuenta con la confianza de casi 70% de la población. Bajo el mismo programa de formación que hoy tienen y con el auxilio de las instalaciones militares, –especialmente de las academias y cuarteles de la policía militar–, la Gendarmería podría crecer a un ritmo de entre 7,500 y 10,000 integrantes anuales, hasta alcanzar los 50,000 integrantes al final del sexenio. Ello requeriría de un presupuesto de 5,000 mdp por cada 5,000 integrantes, aproximadamente.
4. La Policía Federal debería duplicar el número de integrantes de sus seis divisiones originales. El marco legal vigente le otorga facultades eminentemente policiales que no puede ni debería realizar ninguna otra institución. La Policía Federal es una institución con 90 años de antigüedad con alta especialización (policía científica, cibernética, antidrogas, inteligencia, de seguridad de carreteras y aeropuertos, entre otras), doctrina policial y espíritu de cuerpo. En esta corporación, también según ENVIPE 2018, confía entre el 60 y 70% de la población.
5. Reglamentar la seguridad interior, ya sea en una Ley especial o en la ley orgánica de la institución que se haga cargo de esta función. Las Fuerzas Armadas, ante la carencia de policías locales y la falta de policías federales, continuarán realizando tareas de auxilio a las autoridades civiles en materia de seguridad pública. La realidad y la necesidad así lo imponen. Lo ideal hubiera sido que ocurriera al amparo de una Ley y no de una jurisprudencia, la 38/2000, que ha sido su marco legal en los últimos 18 años. Las decisiones de la Suprema Corte, que invalidó la Ley de Seguridad Interior en semanas pasadas, deben respetarse, pero estimo que hubo una confusión entre los conceptos de seguridad pública establecidos en el artículo 21 y los de seguridad interior fundamentados en la fracción VI del artículo 89 constitucional. El concepto de seguridad interior es bicentenario pues data de 1824 y está vigente desde 1917.
Si en cambio, se decide crear una Guardia Nacional Militar, hay que recordar varias cosas: >
a) Ni la Policía Militar ni la Naval tienen hoy una formación policial para la seguridad pública -lo que no significa que no puedan tenerla-. Se trata de militares con funciones específicas: básicamente, conservar el orden y la vigilancia de las leyes y normas militares en las unidades, agrupamientos e instalaciones del Ejército y la Marina Armada.
b) Sumar policías militares y navales sería la manera más rápida y directa de constituir una institución para la seguridad interior. Con esto, se formalizaría en corto plazo la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, en un escenario incluso más directo y contundente, por no decir rudo, que con la Ley de Seguridad Interior.
c) No se necesitaría una reforma constitucional si dicho cuerpo se hubiera denominado Guardia Civil o Gendarmería, porque hasta el momento, la Guardia Nacional está conceptualizada en la Constitución como una reserva civil, una milicia de ciudadanos para apoyar al ejército.
d) La tendencia internacional es que las gendarmerías o guardias civiles o nacionales, con independencia de su origen ciertamente militar en la mayoría de los casos, tengan mando civil. La principal razón ha sido evitar violaciones a Derechos Humanos, ante la diferente formación de policías y soldados. En caso de trasgresión de las leyes, los primeros actúan ante ciudadanos y los segundos ante enemigos. La Gendarmería Nacional de Francia cambió de adscripción del Ministerio de la Defensa del Interior en 2009, mientras que la Gendarmería Nacional Argentina y los Carabineros de Chile lo hicieron en 2011. En 2018, 47 países –incluido México (con la División de Gendarmería de la Policía Federal)– cuentan con una corporación para la seguridad interior. En 23 países (49%) estas instituciones dependen del Ministerio de la Defensa o las Fuerzas Armadas y en el resto, del Ministerio del Interior (o Secretaría de Gobernación) o del Ministerio de Seguridad.
e) Los 47 países que cuentan con una institución para la seguridad interior –ya sea Gendarmería, Guardia Civil, Guardia Nacional o Carabineros–, disponen también de una Policía Nacional o Federal y de un Ejército. En México, sería un error prescindir de la Policía Federal.
f) Solo en tres países las instituciones para la seguridad interior se denominan Guardia Nacional: Venezuela, Portugal y Túnez. La Guardia Nacional Bolivariana de Venezuela fue fundada en 1937, tomando como modelo la Guardia Civil de España, cuenta con 37,000 integrantes y es uno de los cinco componentes de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana de Venezuela. La Guardia Nacional Republicana de Portugal fue creada en 1801, es una gendarmería de mando mixto que depende del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Defensa y cuenta con 21,771 integrantes. La Guardia Nacional de Túnez fue creada en 1956, cuenta con 28,000 integrantes y depende del Ministerio del Interior.
g) El único modelo de institución para la seguridad interior que ha fusionado policías y militares es el de Austria, una república federal como México. Su gendarmería militar fundada en 1849 se fusionó con su Policía Federal en 2005. Sin embargo, lo que prevaleció en esa fusión fue el espíritu policial y el mando civil. Bajo la denominación actual de Policía Federal, se define a esa institución como un cuerpo uniformado y armado, de estructura y organización militar, con misiones de vigilancia del orden y de seguridad pública, pero de carácter civil y con dependencia del Ministerio del Interior.
Hoy más que nunca resulta indispensable reglamentar el uso legítimo de la fuerza pública. Las cuatro conferencias nacionales que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública (las de procuradores, secretarios de seguridad pública, sistema penitenciario y seguridad pública municipal) han aprobado en 2018 un protocolo nacional en esta materia, que tiene muchas horas hombre de trabajo y experiencia acumulada, con la participación de organismos internacionales entre los que destaca el Comité Internacional de la Cruz Roja. Ojalá que el gobierno entrante lo apruebe en una próxima sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública o lo tome de base de una ley nacional.
Otro punto pendiente en el documento denominado Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 es el Sistema Penal Acusatorio. Es necesario fortalecerlo mediante sólidas Unidades de Atención Temprana en las Procuradurías o Fiscalías, Unidades de Medidas Cautelares, un mayor uso de la justicia alternativa, los criterios de oportunidad y los procedimientos abreviados, entre otros temas. Aún no se ha dicho nada al respecto.
Álvaro Vizcaíno Zamora
Exsecretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Profesor de la Universidad Panamericana e Investigador Invitado del Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE). Autor del libro Gendarmería y otras soluciones para la Seguridad Pública y la Seguridad Interior.
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