En medio de la transición Alfonso Durazo, hoy secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, afirmó que el nuevo equipo de gobierno recibía una “catástrofe” en materia de seguridad. Algo hiperbólico, pero no enteramente equivocado. El país que heredaron el primero de diciembre sufre de:
• Violencia estructural, sistémica y persistente: 275 mil víctimas de homicidio en los últimos 12 años. Y 150 mil en los 12 previos. Y unos 190 mil entre 1982 y 1994.
• Una gigantesca incidencia delictiva. En 2017 se habrían cometido 33 millones de delitos, según la más reciente Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (ENVIPE). Uno de cada tres hogares tiene a un integrante que ha sido víctima de algún delito en el último año.
• Una impunidad rampante: en la inmensa mayoría de los actos criminales nadie se toma la molestia de reportar nada: en 94% de los delitos no hay denuncia. O hay denuncia, pero nadie abre un expediente.
• Miedo generalizado. Ocho de cada 10 mexicanos afirman sentirse inseguros en su entidad federativa (según ENVIPE). Tres cuartas partes se percibe como posible víctima de un delito. Siete de cada 10 no permiten que sus hijos jueguen en la calle. Casi la mitad evita salir de noche.
• Desconfianza casi universal hacia las autoridades. Ni la décima parte de la población afirma tener mucha confianza en sus policías municipales. Casi siete de cada 10 ciudadanos consideran que el Ministerio Público es corrupto. Un porcentaje similar opina lo mismo de los jueces. Y la opinión sobre el desempeño es catastrófica: menos de 8% considera que su policía estatal es muy efectiva.
• Maltrato a sus policías. Nueve de cada 10 policías estatales y municipales ganan menos de 15 mil pesos al mes. La jornada laboral promedio de un miembro de una corporación policial es de 70 horas a la semana, según la Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Policial (ENECAP). Nueve de cada 10 policías tienen que poner de su bolsa para equipo, uniforme o hasta armamento.
• Recursos insuficientes en materia de seguridad y justicia. El presupuesto para todo —policías, fiscalías, tribunales, prisiones, etétera— no llega a 1% del PIB, menos de la mitad de lo que gastan en esos temas los países de la OCDE. Y mucho de lo que se gasta se va a fierros, a equipamiento vistoso, a cámaras y patrullas, no al personal, no a capacitación, no a cuidar a los que nos cuidan. Y eso sin olvidar la corrupción que permea a demasiadas instituciones.
Ese desastre no tiene causa única. Por una parte, nuestro patrón de inseguridad y violencia tiene raíces estructurales: la debilidad fiscal del Estado mexicano, la persistente desigualdad social, las deformaciones de nuestro federalismo.
Pero, a la par de estas causas profundas, hay razones más coyunturales. Algunas se ubican en decisiones específicas del gobierno de Felipe Calderón. Otras tienen su origen en cambios en el entorno internacional, desde el endurecimiento de la frontera con Estados Unidos hasta modificaciones en el patrón de consumo de drogas.1
Por último, está lo que hizo y dejó de hacer el gobierno de Enrique Peña Nieto:
• Creyó que el problema de seguridad se arreglaba con mejor gestión política, que bastaba con sentar a todos los jugadores a la mesa. Le tomó mucho tiempo reconocer que el déficit esencial es de capacidades, no de voluntad y menos de control de acuerdos. La noche de Iguala fue el brutal despertar de esa fantasía: la coordinación con el gobierno guerrerense de Ángel Aguirre acabó siendo inútil para enfrentar la crisis.
• La centralización de la toma de decisiones no dio los resultados anticipados. La Secretaría de Gobernación se volvió un gigante disfuncional, incapaz de controlar el aparato de seguridad. Su instrumento en la materia, la Comisión Nacional de Seguridad, acabó teniendo muchas responsabilidades y muy poco poder.
• El gobierno se volvió rehén de una métrica autoimpuesta. En las semanas iniciales de su mandato Peña Nieto señaló como objetivo prioritario “reducir la violencia”. Resultado: una tasa de homicidios considerablemente mayor a la de 2012 (27 por 100 mil habitantes, aproximadamente, contra 22 en 2012). Un fracaso notable.
• La administración Peña Nieto quiso apostarle a la prevención del delito y terminó desacreditando el concepto. El Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia comenzó en grande, financiando de todo en todos lados, y acabó en el descrédito total, sin evidencia alguna de eficacia y sin un centavo de presupuesto.
• El peor legado del sexenio es el abandono institucional. La Policía Federal dejó de crecer. La Gendarmería se quedó enana. La crisis de la PGR se profundizó. La dependencia hacia las Fuerzas Armadas creció, en vez de contraerse. El gobierno entrante puede hoy disparar cualquier sarta de ocurrencias porque el gobierno saliente hizo muy poco por consolidar y mejorar las instituciones que recibió.
Eso es lo que recibió el gobierno de López Obrador: un país muy violento, tremendamente inseguro y con instituciones claramente insuficientes para hacer frente al reto. ¿Qué propone para corregir una herencia?
La formulación más específica se encuentra en el llamado Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018 y 2024, un documento con ocho incisos:
1. Erradicar la corrupción y reactivar la procuración de justicia.
2. Garantizar empleo, educación, salud y bienestar.
3. Pleno respeto y promoción de los derechos humanos.
4. Regeneración ética de la sociedad.
5. Reformular el combate a las drogas.
6. Emprender la construcción de la paz.
7. Recuperación y dignificación de las cárceles.
8. Seguridad pública, seguridad nacional y paz.
¿Qué conclusiones se pueden sacar del plan? ¿Qué anticipa de la política de seguridad en el sexenio?
En primer lugar, el nuevo equipo parece concebir a la política de seguridad como un subproducto de otras políticas, particularmente la política social y el combate a la corrupción. El plan cubre mucho espacio, desde programas de empleo hasta la regulación de compras gubernamentales, pasando por el acceso a la salud. En esa piñata los temas específicos de seguridad pública son más bien escasos.
En segundo término, parece haber una buena dosis de voluntarismo y pensamiento mágico detrás del plan. Se asume, sin mucha evidencia empírica, que un combate genérico a la corrupción reduce en automático la actividad delictiva. Lo mismo vale para la política social. En cambio, no incluye medidas específicas de combate a la corrupción en las instituciones de seguridad y justicia (el fortalecimiento de las unidades de asuntos internos de las policías, por ejemplo). Tampoco se pueden encontrar ejemplos de propuestas focalizadas de prevención social del delito: todo el componente social se dirige a programas de corte general.
Tercero, la política de pacificación imaginada por la nueva administración tiene contornos amplios y relativamente poco contenido. Por lo que se puede discernir, están pensando en mecanismos ambiciosos de justicia transicional, incluyendo la oferta de beneficios jurídicos a perpetradores de delitos graves, a cambio de algún tipo de desmovilización. Eso va mucho más allá que una amnistía para pequeños infractores de delitos vinculados con drogas.
Cuarto, el nuevo equipo está pensando en cambios ambiciosos a la política de drogas, pero aún sin mucha sustancia. Parece haber una intención clara de avanzar en la creación de un mercado regulado de cannabis, pero aún sin fijar modalidades ni plazos. Sobre la amapola, los compromisos son más bien difusos y no hay mención alguna a otras drogas.
Quinto, el tufo centralista del plan es inocultable. Pareciera haber un propósito de 1) microadministrar la política de seguridad en las reuniones mañaneras del presidente López Obrador y 2) someter a las fuerzas de seguridad estatales y municipales a un mando central por el intermedio de 266 coordinaciones territoriales. Además, esa distribución territorial no parece tener ninguna lógica obvia, ya sea poblacional, geográfica o de incidencia delictiva. Este impulso centralizador es tal vez la idea más peligrosa de todo plan: puede reforzar la tendencia de gobiernos estatales y municipales a rehuir su responsabilidad y trasladarla a un gobierno federal que va a acabar siendo rebasado muy rápido.
Sexto, el plan apuesta por una salida abiertamente militar a los dilemas de seguridad pública. Se plantea la creación de un cuerpo militar (la Guardia Nacional), ubicado administrativamente en la Sedena (al menos inicialmente), para atender de manera permanente asuntos de policía, incluidos delitos del fuero común. Para ello se propone reformar un tramo no trivial de la Constitución. Y eso puede ser bueno o malo, pero ciertamente no es desmilitarización.
La Guardia Nacional es tal vez la propuesta más acabada del plan y amerita una discusión más amplia.
En primer lugar, la idea de la Guardia Nacional no es enteramente innovadora. Se parece a la propuesta inicial de la Gendarmería, esbozada por Enrique Peña Nieto en 2012: crear un cuerpo intermedio de seguridad, con formación militar y funciones de policía. Responde al mismo diagnóstico: las policías de todos los niveles son incapaces de hacer frente a la delincuencia y hay que echar mano de los militares para cubrir ese déficit.
La idea original de Peña Nieto se frustró por dos razones: 1) su diseño involucraba poner a la Gendarmería en la Segob y las Fuerzas Armadas exigieron una compensación por la pérdida de elementos y presupuesto y 2) al salir los gendarmes del Ejército y la Marina hubiesen perdido los beneficios sociales propios de la carrera militar, obligando a resarcirles la pérdida. Esos dos ajustes acabaron haciendo incosteable la propuesta original y se optó por la idea más modesta de crear la división de Gendarmería en la Policía Federal.
La propuesta actual tal vez corra mejor suerte. Al mantener de arranque a la Guardia Nacional en Sedena se obvia la necesidad de compensar al Ejército y de cambiar a sus integrantes de régimen de seguridad social. Eso no elimina los problemas administrativos: al incorporar también a elementos de la Marina y la Policía Federal se tendrían que homologar rangos, sueldos y prestaciones, además de probablemente compensar a esos cuerpos con presupuesto y plazas. Eso sin considerar los conflictos que surgirían por las diferencias en culturas organizacionales.
Contar con cuerpos intermedios de origen militar para realizar funciones de seguridad pública no es necesariamente mala idea. Muchos países tienen algo similar (España, Francia, Italia, etcétera) desde hace muchos años.2 Pero, salvo excepciones, complementan, no sustituyen a la policía. En Francia conviven la Gendarmería y la Policía Nacional. En España, la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía. Por otra parte, las gendarmerías suelen tener misiones acotadas geográficamente: por lo regular se les despliega en zonas rurales y pequeñas poblaciones. Para zonas urbanas, está la policía. Asimismo, en muchos de los casos de referencia (España, Francia, Italia) esas corporaciones han sido trasladadas de los ministerios de Defensa a los ministerios del Interior.
Cualquiera que acabe siendo el diseño de la corporación el impacto de la Guardia Nacional en el corto plazo tendería a ser limitado. Las brigadas de Policía Militar y Policía Naval que conformarían la base del nuevo cuerpo ya están desplegadas en el territorio y ya realizan labores de seguridad pública. Por ejemplo, más de mil policías militares han estado desplegados en 19 municipios de Guanajuato desde hace un año. Muestras similares pueden encontrarse desde Nuevo León hasta Quintana Roo.
Eso significa que, en el arranque de la Guardia Nacional, se contaría con la misma cantidad de elementos, en los mismos lugares, haciendo lo mismo, con las mismas tácticas, liderazgo y equipamiento que hasta ahora, pero con uniforme distinto. Salvo que el uniforme sea mágico, no se deberían esperar resultados distintos.
En el mediano plazo el impacto podría ser mayor si se logran las metas de reclutamiento planteadas por el nuevo equipo gobernante (50 mil elementos en tres años). Pero lograrlas va a requerir un esfuerzo monumental: entre 1998 y 2018 el crecimiento neto de las Fuerzas Armadas fue de 34 mil elementos. Lo planteado por la futura administración equivale a hacer en tres años 50% más que lo logrado en las dos décadas. En un entorno de restricciones presupuestales se antoja difícil alcanzar ese objetivo.
De cualquier forma, lo que se haga en el ámbito federal no alcanza. Suponiendo que la Guardia Nacional lograse sus metas de crecimiento y llegase a 130 mil elementos en tres años, el país requeriría aún entre 300 y 400 mil policías más. Y ésos están en las corporaciones estatales y municipales. Reformar a esas corporaciones parecería la agenda no crucial, no crear un nuevo cuerpo de seguridad federal.
Dado ese menú de políticas públicas, ¿puede tener éxito la nueva administración? ¿Puede pacificar al país? Depende de cómo definan éxito y cómo definan paz. Por ahora la métrica escogida parecen ser los homicidios. Así lo ha manifestado el presidente López Obrador, así lo ha reiterado Alfonso Durazo y así lo confirma un hecho crucial: todos los días, en la conferencia de prensa de las mañanas, el jefe del Ejecutivo da a conocer el (supuesto) número de homicidios registrados el día anterior.
Si esa es la vara con la que se piensan medir, el fracaso es casi inevitable. En primer lugar, aun en un escenario decididamente optimista, el número de asesinados va a ser enorme. De hecho, es casi imposible que se acumulen menos de 100 mil víctimas de homicidio en el actual periodo sexenal.
Van algunos números para que se entienda el argumento. En 2017 algo más de 31 mil personas fueron asesinadas. Eso equivale a una tasa aproximada de 25 por 100 mil habitantes. En 2018 esa marca se superó, pero para fines de cálculo parto del supuesto de que se mantuvo igual.
Asumiendo que la política de seguridad de la actual administración sea muy eficaz y la tasa de homicidios se reduce en una cuarta parte cada año, ese indicador se ubicaría en 5.7 homicidios por 100 mil habitantes para 2024, el mejor resultado en la historia del país.
En ese escenario optimista se sumarían 103 mil víctimas de homicidio en el periodo 2019-2024. Si la caída fuese de 20% por año, una trayectoria que supondría disminuir en dos terceras partes la tasa de homicidios para 2024, acabaríamos con un total acumulado de 116 mil víctimas mortales, un número no muy distinto al alcanzado durante el sexenio de Felipe Calderón.
Y esos son los escenarios positivos, con caídas sostenidas en la tasa de homicidios. Si esa condición no se cumple, el total sexenal podría ser similar o superior al de la administración Peña Nieto (157 mil víctimas de homicidio, aproximadamente).
Dada esa realidad, la única posibilidad de éxito de la actual administración en materia de seguridad pasa por ampliar la mirada y escoger otras métricas ¿De qué tipo? Van algunas posibilidades:
• La calidad de las instituciones. Por ejemplo, se podrían utilizar métricas concretas de reclutamiento, formación, profesionalización, carrera policial, remuneraciones y régimen disciplinario en las policías del país. Algo similar se podría diseñar para las instituciones de procuración de justicia. No es algo vistoso, pero se siente en el mediano plazo.
• La confianza de la población en sus instituciones de seguridad y justicia, utilizando la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (ENVIPE) que produce el INEGI cada año. En 2017, por ejemplo, 87% y 84% de la población tenía mucha o algo de confianza en la Marina y el Ejército, respectivamente. En las policías ese mismo indicador se ubica muy por debajo de 50%. Una meta podría ser entonces acercar los niveles de confianza en la policía a los que hoy prevalecen para las Fuerzas Armadas.
• La percepción de seguridad de la población. Lograr que las personas se sientan seguras es un objetivo legítimo en sí mismo. En el largo plazo, la percepción y la realidad corren en paralelo, pero en horizontes temporales más cortos, es posible reducir el miedo sin necesariamente alterar los niveles objetivos de riesgo. En consecuencia, la percepción de seguridad puede ser un importante indicador de eficacia. En 2017 sólo 33% de los mexicanos se sentía seguro en su municipio o delegación, contra 41% en 2012. Por ejemplo, podría ser una meta asequible para 2021 regresar la percepción nacional de seguridad a los niveles de 2012.
• Reducir la cifra negra (el porcentaje de delitos no denunciados). En 2016 la cifra negra fue 94%, un número similar al de casi todos los años previos. Pero detrás de ese promedio nacional hay variaciones regionales: en Baja California Sur, en el mismo año, la cifra negra fue 87%, por ejemplo. Un objetivo de mediano plazo pudiera ser llevar al país a ese nivel. No sería cosa fácil (significaría duplicar el número de denuncias o reducir en dos millones el número de delitos o alguna combinación), pero no es descabellado.
• Bajar la impunidad en materia de homicidios. Si alguien mata, no pasa nada en la mayoría de los casos. A nivel nacional 82% de los homicidios intencionales se quedaron sin castigo en 2016, según datos recopilados por la organización Impunidad Cero. En Guerrero el número comparable era 97%. Pero hay estados en los que la situación es mucho menos dramática: en Querétaro, por ejemplo, aproximadamente la mitad de los homicidios se resuelven. En consecuencia, el país se podría poner como meta llevar la impunidad en materia de homicidio doloso a niveles similares a los de Querétaro para 2024. Se requeriría un esfuerzo importante, pero no descomunal.
Hay muchas otras métricas similares que bien podrían ayudar al gobierno de López Obrador a administrar expectativas y presentar logros concretos. Todas, sin embargo, enfrentan un problema tal vez irresoluble: implican gradualismo y cambio incremental. Construir sobre lo construido. Mejorar lo existente, no arrancar el pasado de raíz.
Y eso, me temo, va en contra del ethos de la Cuarta Transformación. Las reformas en el margen no tienen altura épica, no marcan una ruptura, no llevan a un estado edénico llamado paz.
En consecuencia, este gobierno está caminando en una ruta peligrosa: va a intentar cambiar mucho y controlar todo para intentar modificar de tajo una realidad persistente y necia.
Yo no tomaría el lado de López Obrador en esa apuesta.
