La Guardia Nacional es el proyecto estrella de la administración López Obrador en materia de seguridad. El presidente y sus secretarios han hablado una y otra vez de la necesidad imperiosa de aprobar el proyecto e iniciar la construcción del nuevo cuerpo. Afirman, casi como acto de fe, que no hay salida a la crisis de inseguridad sin la Guardia Nacional.
Pero en toda esa construcción retórica no han logrado responder con claridad meridiana una pregunta básica: ¿para qué quieren crear la Guardia Nacional? ¿Qué propósitos específicos se persiguen con esta medida?
¿Buscan resolver la contradicción entre la necesidad de seguir contando en el corto plazo con apoyo militar en tareas de seguridad pública y la falta de un marco legal y constitucional para esa intervención?
De ser el caso, ¿por qué optaron por una ruta tan complicada desde el punto de vista constitucional y legal?
Hay algunas alternativas que parecen más simples, que no requieren reformar 13 artículos de la Constitución ni trastocar el equilibrio entre civiles y militares ni alterar radicalmente las bases del sistema nacional de seguridad pública.
Por ejemplo, se podría adoptar la propuesta del colectivo #SeguridadSinGuerra de aprobar una ley reglamentaria del artículo 29 constitucional, con un artículo transitorio que mandatara un retorno gradual del Ejército y la Marina a los cuarteles. Otra posibilidad podría pasar por una reforma a la Ley de Seguridad Nacional que incluyese un mecanismo de repliegue paulatino del personal militar.
Ahora, puede ser que el objetivo sea no sólo resolver el problema jurídico de la intervención del Ejército y Marina en tareas de policía. Tal vez los promotores de la iniciativa consideren necesario crear un cuerpo intermedio de origen militar con fines de control territorial, a la manera de varios países europeos. Esa sería una posición controversial, pero ciertamente defendible.
Pero si eso se busca, ¿por qué optaron por este modelo específico de cuerpo intermedio que, para ser franco, no se parece a los ejemplos que invocan? Como bien se señala en la iniciativa, muchos países tienen cuerpos intermedios de origen y formación militar con funciones permanentes de policía (España, Francia, Italia, etcétera). Sin embargo, esos casos tienen características que difieren del proyecto que hoy se discute:
1. Complementan, no sustituyen a la policía. En Francia, conviven la Gendarmería y la Policía Nacional. En España, la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía. En Italia, los Carabinieri y la Polizia di Stato.
2. Las gendarmerías suelen tener misiones acotadas geográficamente: por lo regular, se les despliega en zonas rurales y pequeñas poblaciones. Para zonas urbanas, se utiliza a los cuerpos de policía.
3. En décadas recientes, el control operativo de muchos de esos cuerpos intermedios ha sido transferido de los ministerios de Defensa a los ministerios del Interior. Es el caso, por ejemplo, de España, Francia y Chile.
Este último punto obliga a hablar sobre la ubicación administrativa propuesta para la Guardia Nacional. La minuta a discusión en el Senado señala lo siguiente: “La dependencia del ramo de Seguridad formulará el programa nacional en la materia, así como los respectivos programas operativos, políticas, estrategias y acciones. La dependencia del ramo de la Defensa Nacional, conforme la ley, dispondrá lo necesario para que la estructura jerárquica, disciplina, régimen de servicios, ascenso, prestaciones, ingreso, educación, capacitación, profesionalización y el cumplimiento de las responsabilidades y tareas de la Guardia Nacional estén homologados a los que se aplican en el ámbito de la Fuerza Armada permanente”.
Dicho de otro modo, la Guardia Nacional sería una suerte de extensión del Ejército, ubicada en otra secretaría, pero controlada desde Sedena.
A esto se le añade un párrafo garantizando el control operativo de los militares sobre la Guardia Nacional: “La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia Nacional, la cual tendrá una Junta de Jefes de Estado Mayor, compuesta por integrantes de las dependencias de los ramos de Seguridad, Defensa Nacional y Marina”.
Esta estructura bicéfala tiene problemas que saltan a primera vista: ¿quién sería el responsable político de la Guardia Nacional? Si hay algún caso de violación grave a derechos humanos, ¿quién se hace cargo? ¿El secretario de Seguridad o el secretario de la Defensa Nacional? Si la Guardia Nacional no da los resultados anticipados en materia de reducción de violencia, ¿quién le responde al Congreso y a la opinión pública?
Pero, además, ¿qué pasa si hay divergencias entre la Sedena y la SSPC? ¿Qué sucede si hay criterios opuestos entre el secretario de Seguridad y la Junta de Jefes de Estado Mayor? ¿Cómo se zanjan esas diferencias sin que todo acabe en el escritorio del presidente de la República?
Por otra parte, el arreglo propuesto en el dictamen parece enormemente complejo desde el punto de vista administrativo. Implica homologar rangos, sueldos, prestaciones y regímenes de seguridad social de cuerpos militares y civiles. Implica cohesionar fuerzas con culturas organizacionales muy distintas. Cualquiera que haya tenido un cargo en la administración pública sabe que ese tipo de tareas no es cosa fácil.
En cambio, no está claro por qué no se optó por algunas alternativas que parecerían mejor adaptadas al marco institucional vigente. Cito algunas, tomadas de un artículo reciente de Álvaro Vizcaíno, ex titular del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública:
1. Separar a la División de Gendarmería de la Policía Federal y tomarla como base de una Guardia Civil. A los 5,000 elementos ya existentes, se podrían añadir entre 7,500 y 10,000 integrantes anuales, hasta alcanzar los 50,000 integrantes al final del sexenio.
2. Duplicar en un periodo de seis años el número de integrantes de las seis divisiones originales de la Policía Federal.
3. Fusionar a la Policía Militar y Policía Naval para crear un cuerpo intermedio, llamado Guardia Civil o Guardia Territorial, sometido a mando civil, ubicado administrativamente en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y que coexista con la Policía Federal.
Ahora, tal vez el objetivo que se persigue con la creación de la Guardia Nacional sea dotar al Ejecutivo federal de un instrumento para hacer frente sin demora a la espiral de inseguridad y violencia que vive nuestro país. Eso suena muy bien y muy convincente hasta que se repara en un hecho obvio: las brigadas de Policía Militar y Policía Naval ya están desplegadas en el territorio y ya realizan labores de seguridad pública. Lo mismo vale, por supuesto, para la Policía Federal.
Eso significa que, en el inicio de la Guardia Nacional, se va a contar con la misma cantidad de elementos, en los mismos lugares, haciendo lo mismo, con las mismas tácticas, liderazgo y equipamiento que hasta ahora, pero con uniforme distinto. Salvo que el uniforme sea mágico, no se deberían esperar resultados distintos.
La Guardia Nacional puede tener más impacto en el mediano plazo si se logran las metas de reclutamiento planteadas por el gobierno (50 mil elementos en tres años). Pero lograrlas va a requerir un esfuerzo monumental: entre 1998 y 2018 el crecimiento neto de las Fuerzas Armadas fue de 34 mil elementos. Lo planteado por la futura administración equivale a hacer en tres años 50% más que lo logrado en las dos décadas previas.
Además, existe otro obstáculo no tan pequeño para lograr sumar tanto personal adicional al nuevo cuerpo: si la Guardia Nacional va a ser una institución de seguridad pública (como se define en el dictamen), entonces todos sus elementos tienen que pasar por un proceso de control de confianza. Eso significa que, grosso modo, se requerirían de 10 a 12 candidatos por cada recluta. Eso implica encontrar en los próximos tres años de 500 a 600 mil jóvenes, con ciertas características físicas y académicas, que quieran un trabajo de alto riesgo, no muy bien pagado y sujeto a disciplina militar. Buena suerte con eso. Ahora, se podría obviar el control de confianza, trastocar el modelo nacional de certificación y evaluación, y reclutar sin mayores filtros. Buena suerte con eso también.
Pero más allá del asunto numérico hay una pregunta de fondo: ¿por qué suponen los promotores de este proyecto que el despliegue amplio de elementos federales tiene efectos pacificadores notables? ¿En qué evidencia empírica basan la idea de que a mayor despliegue federal, menor incidencia delictiva y violencia criminal? Existen, por supuesto, algunos ejemplos de intervenciones federales más o menos exitosas: Tijuana entre 2009 y 2011, Ciudad Juárez entre 2010 y 2012, La Laguna a partir de 2013, Baja California Sur en 2018. Pero junto a esos casos milagro hay muchos ejemplos de intervenciones fallidas (los múltiples operativos en Guerrero, Michoacán o Tamaulipas, por ejemplo). En el mejor, la evidencia de un vínculo causal entre más elementos federales y menos violencia es no concluyente.
Más bien, la evidencia disponible sugiere que el éxito depende más del liderazgo local y el fortalecimiento de las instituciones estatales y municipales. Sobre esto, el proyecto no ofrece gran cosa. Y eso es una ausencia notable. En última instancia, la seguridad se construye desde lo local, calle por calle, municipio por municipio.
En conclusión, me parece que la argumentación a favor de la Guardia Nacional es más bien frágil. La aprobación de la reforma resolvería el problema de la constitucionalidad de la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, pero de la manera más complicada y barroca posible (y creando tal vez un problema de convencionalidad). El diseño propuesto para el nuevo cuerpo se aleja de los modelos que se invocan como inspiración y exige procesos administrativos sumamente complejos. Por último, en los términos propuestos, la nueva corporación no tendría un impacto particularmente notable en las condiciones de seguridad en el país.
Entiendo que esta discusión ha exasperado al presidente de la República. Entiendo y comparto su sentido de urgencia. Entiendo y comparto su deseo de transformar la realidad. Pero lo que no comparto es el falso silogismo que quiere imponer en esta discusión: hay que hacer algo, esto es algo, hay que hacer esto. La disyuntiva no es entre la Guardia Nacional, tal como está propuesta, y la permanencia del statu quo.
Hay matices, hay opciones, hay modelos alternos. Ojalá los legisladores los exploren.
Alejandro Hope
Socio de Grupo de Economistas y Asociados (GEA) y columnista de El Universal.
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