En 2011 los autores del presente texto realizamos un estudio que evaluaba el uso y abuso de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales (Silva, Pérez Correa y Gutiérrez, 2012).1Nuestro interés y preocupación entonces, como ahora, se originó por la presencia diaria de notas de prensa donde se daba a conocer que elementos del Ejército (la Policía Federal o la Marina) habían sido agredidos y ello suscitaba enfrentamientos con un habitual saldo de muchos agresores muertos y pocos heridos. Lo anterior ocurría en un contexto de un creciente uso de las fuerzas federales, especialmente del Ejército, para tareas de seguridad pública local.
Han pasado cuatro años y un cambio de administración desde la realización del pasado estudio. Enrique Peña Nieto inició su gobierno con un discurso menos belicoso que el que caracterizó al gobierno de Felipe Calderón. El cambio parecía implicar un gradual retiro de los elementos del Ejército mexicano de las labores de seguridad pública. Sin embargo, los casos de Tlatlaya, Apatzingán y Ecuandureo/Tanhuato han traído nuevamente al debate público preocupaciones sobre la presencia de fuerzas federales en tareas de seguridad pública local y sobre el uso desmedido de la fuerza letal.
En este marco, nos propusimos actualizar la información sobre muertos y heridos en enfrentamientos en los que participaron las fuerzas federales (Policía Federal, Ejército y Marina). Los resultados, aunque positivos en algunos aspectos, confirman una situación preocupante. Encontramos que en este sexenio se registra un menor número de enfrentamientos y muertos; sin embargo, comparada con la administración anterior, la letalidad de las fuerzas federales se mantiene en valores altos. Esto es especialmente cierto en algunas entidades como Guerrero y Zacatecas. Asimismo, encontramos una creciente opacidad de las instituciones, una señal de alarma más, dado el contexto de violencia y los recientes enfrentamientos que han dejado saldos de muchos civiles opositores muertos y pocos heridos.
No existen indicadores únicos que permitan determinar si en una situación se llevaron a cabo ejecuciones extrajudiciales o si una fuerza de seguridad en su conjunto está haciendo uso excesivo y desproporcionado de la fuerza letal. Para poder determinar en un caso concreto la existencia de ejecuciones extrajudiciales debe evaluarse la información detallada sobre el acontecimiento. En este sentido, cada vez que el Estado hace uso letal de la fuerza debe abrirse una investigación y las instituciones de procuración y administración de justicia deben realizar las investigaciones correspondientes. Sin embargo, en un contexto de impunidad generalizada, y a falta de instituciones de procuración de justicia que detecten e investiguen estos casos eficazmente, surge la necesidad de construir indicadores que permitan la evaluación del uso legítimo y proporcional de la fuerza letal por parte de los distintos cuerpos de seguridad. No se trata de indicadores que por sí mismos determinen la existencia de privaciones arbitrarias de la vida sino de valores que alertan sobre un contexto de preocupación y que muestran la necesidad de realizar investigaciones serias y puntuales para cada caso.
Los indicadores más utilizados a nivel internacional, según Adriana Loche (2010) son: a) el porcentaje de homicidios dolosos cuyo presunto responsable es un policía o miembro de otra fuerza de seguridad, b) número de civiles muertos por cada policía o miembro de otra fuerza de seguridad muerto en enfrentamientos, c) número de civiles muertos por cada civil herido en enfrentamientos. Nombramos este último indicador índice de letalidad, siguiendo la terminología de Ignacio Cano (1997, 2003, 2010) para estudios en Brasil. El estudio de esta relación tiene también antecedentes en trabajos de Paul Chevigny (1987, 1991, 1993) y ha sido retomada en Argentina (Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS, 2002, Máximo Sozzo, 2002, Verónica Aimar et al., 2005) y Venezuela (Christopher Birkbeck y L. Gerardo Gabaldón, 2002). En este texto, utilizamos las mediciones b) y c) en tanto que no existe la información oficial para la construcción de a).
Construimos nuestro análisis a partir de dos fuentes: a) información proporcionada vía Infomex por la Policía Federal (folio 0413100088114), la Secretaría de la Defensa Nacional (folio 0000700211714) y la Secretaría de Marina (folio 0001300092314); y b) una base de datos elaborada a partir de información de prensa.
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La Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), proporcionó la información sobre civiles muertos y heridos en enfrentamientos del año 2007 al 5 de abril de 2014, advirtiendo que: “…a partir del 6 de abril de 2014, ya no se le da continuidad a dicha estadística, en relación de no ser necesaria para esta dependencia del Ejecutivo federal, debido a que, como ya se le indicó con anterioridad, el personal de esta Secretaría después de repeler una agresión, se limita únicamente a preservar el lugar de los hechos y una vez que hacen presencia las autoridades competentes se desliga de los procesos e investigación correspondientes”.
Sin duda, una de las principales preocupaciones que surgen de este estudio es la decision de la SEDENA de no continuar recabando —o haciendo pública— información tan importante sobre su funcionamiento. Con ello se violenta el principio de transparencia que exige que los órganos del Estado hagan públicas sus actuaciones y posibiliten su evaluación. Además, contradice el Manual del Uso de la Fuerza de Aplicación Común a las Tres Fuerzas Armadas que en su artículo 15, c, iii señala que después de una agresión se procederá a “Elaborar un informe detallado del evento donde se efectuó uso de la fuerza de conformidad con las disposiciones que sobre el particular emitan ambas secretarías”.
Es contradictorio y preocupante que la SEDENA afirme que la información sobre civiles muertos y heridos no es necesaria para la dependencia, cuando el manual que regula su actuación así lo exige e incluso establece responsabilidad legal para los mandos en caso de incumplimiento (art. 23, B, d). Igualmente preocupante es que al ser preguntada por el número de enfrentamientos registrados, la PGR —dependencia a la que en su respuesta la SEDENA nos sugirió canalizar nuestra solicitud— haya respondido tener conocimiento de cero enfrentamientos en 2011, uno en 2012, cero en 2013 y tres en 2014 (solicitud folio 0001700326814). La generación y disponibilidad de información sobre el uso de la fuerza es necesaria para poder evaluarla y controlarla, especialmente la fuerza letal. Constituye, pues, un mecanismo de salvaguarda del derecho a la vida de todas las personas.
Número de enfrentamientos 2008-2014. El total de enfrentamientos de las fuerzas federales tuvo un crecimiento acelerado de 2007 a 2011, para luego descender en 2012 e incrementar dicha tendencia a la baja en 2013 y 2014. La gráfica 1 muestra el número de enfrentamientos para cada una de las fuerzas federales de seguridad.
La SEDENA alcanza el máximo número de enfrentamientos en 2011, cifra que se reduce en 70% a lo largo de los tres siguientes años. La Policía Federal, con cifras menores y más estables, tuvo un crecimiento de 2008 a 2012 para luego descender 35% en los últimos dos años. Finalmente, si bien la información brindada por la Marina es limitada y su participación más reducida, el número de enfrentamientos de dicha dependencia aumentó en 2013 y 2014 en relación a 2012.
El descenso acentuado de los enfrentamientos de los últimos años podría ser explicado por distintas razones, por ejemplo: un menor despliegue de elementos de las fuerzas federales, variaciones en el número y características de los operativos implementados, así como la reconfiguración y/o desplazamientos de grupos delincuenciales a regiones o tareas que propicien un menor contacto con fuerzas federales de seguridad.
Para el caso de la SEDENA, de 2006 a 2011 hubo un incremento constante en el número de elementos desplegados en operaciones contra el narcotráfico y la delincuencia organizada, llegando a 52 mil 690 en 2011. En cambio, 2012 y 2013 muestran un descenso significativo, aumentando de nuevo ligeramente en 2014. En términos de las operaciones, 2009 presenta el mayor número. En 2010 y 2011 existe un descenso para luego incrementar ligeramente en 2012. Para el periodo diciembre 2012-diciembre 2014 la información oficial se dio de forma agregada, reportando sólo 14 operaciones, una cifra llamativamente menor a la de los años anteriores. Queda abierta la interrogante acerca de un posible cambio en la definición del término “operaciones” u otras razones que explicaran tan marcado descenso (ver cuadro 1).
La disminución del número de enfrentamientos trajo consigo, de forma esperable, menos muertos y heridos en todo el país. El total de civiles muertos por el Ejército en enfrentamientos (según las cifras aportadas por la SEDENA) ha pasado de mil 297 en 2011 a 459 en 2013. Esta disminución es un resultado que se mueve en la dirección deseada. Sin embargo, lo anterior no implica un cambio en otros indicadores acerca del uso de la fuerza letal, que se mantienen en valores preocupantes.
Relación civiles muertos/miembros de fuerzas federales muertos en enfrentamientos. De acuerdo con Paul Chevigny (1991), la muerte de más de 10 o 15 civiles por cada agente de seguridad fallecido en enfrentamientos sugiere que la fuerza letal se está usando más allá de lo necesario. Los resultados para México en el periodo analizado se consignan en el cuadro 2.
Para la Policía Federal la relación de civiles/policías muertos aumenta hasta alcanzar su valor más alto en 2012 (10.4) y luego desciende en los dos primeros años de la actual administración. Sin embargo, los datos de prensa muestran un aumento del valor del indicador en 2014 y no la disminución que muestran los datos oficiales. Las cifras de prensa siguen una tendencia similar de aumento de la relación civiles muertos/policías muertos en enfrentamientos desde 2008 (2.4) hasta 2012 (16.2), pero si bien en 2013 el valor desciende a 7.2, vuelve a aumentar para 2014 llegando a 17 civiles muertos por cada policía muerto en enfrentamientos. Es importante, sin embargo, tomar en cuenta que la información de prensa, por sus criterios de selectividad, puede tener un sesgo al alza de los indicadores que analizamos.
Para el Ejército, de acuerdo con datos oficiales, el valor más elevado del indicador ocurre en 2011 (32.4). Pero desde 2009 hasta 2013 se supera el umbral de preocupación de más de 15 civiles muertos por cada miembro de la fuerza de seguridad muerto señalado por Chevigny. El descenso de la relación civiles/soldados muertos en enfrentamientos en 2014 debe ser tomado con reserva, ya que la SEDENA sólo brindó información del primer trimestre del año por lo que, por ejemplo, el caso de Tlatlaya quedó fuera de la información brindada.
Si recurrimos a la base de datos de prensa para la SEDENA, la información muestra un importante aumento, con oscilaciones del indicador desde 2008 (5.5) hasta 2012 (42.1), cuando alcanza su valor más alto. En el primer año de la presente administración (2013), la relación de civiles muertos/soldados muertos en enfrentamientos, según la prensa disminuye a 18.8. Pero en 2014, cuando se deja de brindar datos oficiales, el valor del indicador alcanza a 53 (un total de 159 civiles y tres soldados fallecidos en enfrentamientos). Como ya mencionamos, la información de prensa suele sobreestimar los indicadores que analizamos. Sin embargo, ante la ausencia de información oficial, estos datos son los únicos existentes para estudiar el uso de la fuerza letal.
La información entregada por la Marina presenta problemas que no nos permiten construir los indicadores analizados.
3 Por ello sólo disponemos de la información recabada en prensa que siempre presenta valores muy elevados de la relación civiles muertos/marinos muertos en enfrentamientos. Incluso en 2010 y 2013 no puede calcularse la relación porque no se registraron marinos fallecidos (en 2010 se reportaron 50 civiles muertos en enfrentamientos y 33 en 2013). Los valores de la relación para los demás años son: 24 para 2009, 34.3 para 2011, 36 para 2012 y 74 para 2014.
El índice de letalidad, como se mencionó, es el número de civiles muertos por cada civil herido en enfrentamientos. En todo enfrentamiento entre civiles y cuerpos de seguridad, el número de muertos no debería sobrepasar por mucho al de heridos. Por tanto, el valor del índice no debe ser muy superior a uno. Los datos analizados para las fuerzas federales mexicanas muestran índices de letalidad sumamente altos. A partir de los datos oficiales calculamos que para todo el periodo 2007-2014 la Policía Federal tiene un saldo en enfrentamientos de 4.8 civiles muertos por cada herido, mientras que en el Ejército llega a 7.9. Sin embargo, los valores del índice para cada una de las corporaciones tuvieron importantes variaciones durante el periodo, tal como se muestra en la gráfica 2.
En el caso del Ejército el índice de letalidad fue creciendo año con año desde 2007 (1.6) hasta 2012 (14.7), en lo que podría ser un aprendizaje sobre el uso de la fuerza letal durante los años de la administración de Felipe Calderón. En los dos primeros años del gobierno de Peña Nieto el índice de letalidad del Ejército disminuye a 7.7 en 2013, pero luego se incrementa alcanzando en 2014 un valor de 11.6 muertos por cada herido. Nuevamente es importante hacer notar que para 2014 se trata sólo de información del primer trimestre del año.
Si consideramos la base de datos de prensa, el índice de letalidad del Ejército crece desde 2008 (3.4) hasta 2011 (19.5) y luego comienza a descender, aunque sigue permaneciendo en valores elevados: 16.1 en 2012, 11.8 en 2013 y 7.3 en 2014. Es decir, si bien los cálculos con base en la información de prensa no siguen año por año la tendencia de los datos oficiales, sí se comportan en términos generales de manera similar. El resultado en ambos casos —información oficial y de prensa— es que la letalidad en enfrentamientos de la SEDENA tuvo su valor más elevado en 2011 y 2012, pero el descenso posterior arroja valores elevados del índice en un contexto donde la información oficial se cierra al escrutinio público.
En el caso de la Policía Federal, según los datos oficiales, el índice de letalidad en enfrentamientos mantuvo valores bajos hasta 2010 para luego crecer vertiginosamente hasta 2013, alcanzando un valor de 20.2 civiles muertos por cada herido, un número mayor al alcanzado por el Ejército en 2012. Sin embargo, en 2014 hay un fuerte descenso del índice a 4.6 opositores muertos por cada herido. En contraste, la base de datos de prensa arrojó un índice de letalidad de 25.5 en 2014.
Si estudiamos algunas entidades federativas, los focos de preocupación bajo la actual administración quedan subrayados. Desde enero de 2013 a marzo de 2014 (según datos oficiales) en todo el país murieron 540 civiles en enfrentamientos con el Ejército, quedando heridos 67 (índice de letalidad de 8). En el cuadro 3 presentamos los datos para algunas entidades donde hubo un número importante de muertos en enfrentamientos durante el periodo.
En Tamaulipas, donde hubo un mayor número de muertos en enfrentamientos, el índice de letalidad fue de 5.9. No se trata de un valor “bajo” para un indicador cuyo estándar señala que debe ser cercano a la unidad. Tampoco significa que en dicho contexto no se hayan cometido privaciones arbitrarias de la vida. El índice aparece como relativamente bajo porque en los restantes estados casi no hay civiles heridos en los enfrentamientos. Destacan también Guerrero y Zacatecas por el número de muertos y el índice de letalidad en esos estados. En el Estado de México durante 2013 y hasta marzo de 2014 hubo 17 enfrentamientos en los que participó el Ejército donde murieron 30 civiles y hubo un solo herido, tres meses más tarde en Tlatlaya se sumarían 22 muertos más y ningún herido (información que, como mencionamos, no quedó incluida en el cuadro anterior).
Los índices aquí expuestos alertan sobre el uso excesivo y desproporcionado de la fuerza letal como posible patrón de comportamiento de las fuerzas federales. Aunque el número total de enfrentamientos y muertos en enfrentamientos ha disminuido desde 2012, el índice de letalidad y la relación entre civiles muertos y miembros de fuerzas de seguridad muertos en enfrentamientos han permanecido elevados. Esto podría mostrar la inercia del aprendizaje institucional sobre el uso excesivo de la fuerza.
En el pasado estudio concluimos que la inclusión del Ejército en tareas de seguridad pública parecía traer consigo un inevitable uso de la fuerza bajo una lógica de guerra. La conclusión, extensible a otras fuerzas militarizadas, es válida hoy como entonces. Eventos recientes como los de Tlatlaya, Apat-zingán y Ecuandureo han llamado la atención de los medios de comunicación y de la sociedad por sus elevados saldos de muertos y por la confirmación —o las dudas— acerca del uso excesivo de la fuerza por parte de las fuerzas federales de seguridad. Los autores de este estudio compartimos esta preocupación. Sin embargo, nuestro interés no sólo está orientado a dichos acontecimientos sino también a visibilizar cada uno de los enfrentamientos donde se ha usado la fuerza con resultados letales. Estos eventos, al ser analizados de forma agregada, muestran un patrón de comportamiento de las fuerzas federales que se aleja de los estándares nacionales e internacionales que exigen que la fuerza se use respetando los principios de excepcionalidad, necesidad y proporcionalidad. Aunque el índice de letalidad, y otros indicadores que hemos considerado, no son pruebas por sí solos de la existencia —o ausencia— de ejecuciones extrajudiciales, cuando se presentan sistemáticamente con valores elevados son un indicio fuerte de una política deliberada o de una práctica normalizada del uso ilegal de la fuerza letal.
En el contexto descrito es apremiante el diseño y puesta en marcha de mecanismos de control efectivos sobre el uso de la fuerza que permitan evaluar la legalidad de las actuaciones de estas instituciones. Es vital contar con la mejor información posible y que cada caso de uso de la fuerza letal por parte del Estado sea investigado a profundidad y se indaguen las circunstancias y características de su ejercicio. Sin embargo, la creciente opacidad, especialmente del Ejército, va en sentido opuesto. Ello, junto con la ausencia de un marco legal que regule debidamente el uso de la fuerza, colocan tanto a los agentes del Estado como a la sociedad en una posición de incertidumbre y riesgo. Los escasos controles que hoy tenemos se traducen en un incentivo para que se haga un uso excesivo de la fuerza. La información, junto con los mecanismos de control, constituyen elementos clave para la salvaguarda del Estado de derecho, empezando por los derechos fundamentales de todas las personas, específicamente el derecho a la vida.
Catalina Pérez Correa
Profesora Investigadora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.
Carlos Silva Forné • Rodrigo Gutiérrez Rivas
Investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Este texto sintetiza algunos de los hallazgos de un estudio académico que analiza el uso de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales en México. El estudio lo realizan conjuntamente investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (IIJ) y del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). La versión completa de este texto puede consultarse como documento de trabajo en la página de internet del IIJ y del CIDE.
2 Para la construcción de la base de datos se revisaron los archivos digitales de dos periódicos de distribución nacional: El Universal y La Jornada. Si las cifras de muertos o heridos no coincidían, se consultaba un tercero —Reforma—, o un cuarto —La Crónica de Hoy. Si las cifras continuaban sin coincidir se recurría a una regla de registro por la que se consideraba el menor número de muertos y el mayor número de heridos.
3 La Marina sólo brindó información sobre los enfrentamientos en los que participó desde marzo 2012 a septiembre 2014, pero además en el oficio de respuesta coloca las letras “s/d” (sin datos) en la mayor parte de las variables solicitadas. Los casos con información completa son marginales.
