La democracia electoral en México se ha encarecido en los últimos años, tanto en su vertiente presupuestal como en la de financiamiento ilegal y no registrado. Aunque la reforma electoral de 2007 redujo el financiamiento público para campañas, en los hechos su costo ha aumentado y con ello el flujo de recursos privados y fuera de la ley. Que las campañas sean más caras tiene un impacto corruptor sobre el funcionamiento de los gobiernos y sobre el sistema democrático en su conjunto.
El costo de la democracia electoral comprende cinco rubros: a) el presupuesto público destinado a financiar el funcionamiento de las autoridades electorales; b) el financiamiento público a los partidos políticos y campañas; c) el financiamiento privado; d) otras fuentes de financiamiento no reportado; e) el valor de mercado de los spots gratuitos de radio y televisión, fruto del nuevo modelo de acceso a medios vigente a partir de 2007.
Pese a que la reforma electoral de 2007 redujo el financiamiento público a partidos: pasó de cinco mil 393 a cinco mil 143 millones de pesos entre 2006 y 2012, el financiamiento público total del sistema electoral federal se ha incrementado: pasó de 16 mil 906 millones en 2006 a 17 mil 452 millones en 2012 (en términos reales). El aumento se debió, en mayor parte, a un incremento significativo del presupuesto del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
Como se observa en la gráfica 1, la reducción del financiamiento público a partidos fue de 250 millones entre 2006 y 2012, equivalente a 4.7%. La reducción es marginal porque a pesar de que el financiamiento de campañas cayó en 37% (pasó de dos mil 674 millones de pesos en 2006 a mil 681 millones en 2012), esta reducción fue compensada con un incremento de 26% en el financiamiento de gastos ordinarios y permanentes de los partidos, los cuales pasaron en el mismo periodo de dos mil 674 a tres mil 361 millones de pesos.
Financiamiento privado
Además de las prerrogativas públicas, los partidos y las campañas se fondean mediante aportaciones privadas que realizan sus militantes y simpatizantes, ya sea en efectivo o en especie. Aunque los partidos podrían allegarse fondos privados mayores, las reglas lo desincentivan. Por una parte, los topes de contribuciones individuales son bajos (1.7 millones de pesos en 2012). Pero aun cuando un partido busque muchas donaciones privadas, enfrenta un segundo obstáculo: los partidos sólo pueden recaudar un total de aportaciones que no rebasen el 10% del tope de gastos de la campaña presidencial —aproximadamente 33.6 millones—. Eso significa que en 2012 un partido sólo podría haber recaudado 20 donaciones privadas de 1.7 millones y llegar a su límite. Adicionalmente, si un partido recaudara muchos fondos privados no podría gastarlos porque rebasaría los topes de campaña. No hay sincronía entre las reglas de financiamiento privado y los topes de campaña.
Como resultado, en 2006 el financiamiento privado reportado a la autoridad representó sólo 12% del financiamiento público, con partidos que mostraban aportaciones mínimas de 2% (PVEM), hasta aportaciones de 13% (PRI), 15% (PRD) y hasta 27% (PAN). Por su parte, en 2012 el financiamiento privado habría representado, con cifras preliminares, 17% del financiamiento público, con aportaciones privadas desde 10.5% (Movimiento Ciudadano) hasta 24% (PANAL).1
Asimismo, algunos partidos y campañas recurren a financiamiento que no reportan a la autoridad electoral, ya sea porque proviene de fuentes ilegales (empresas mercantiles, recursos públicos) o porque sus montos superan los límites que establece la ley. Según diversos testimonios de ex candidatos y operadores políticos, el financiamiento no reportado es, en muchas ocasiones, mayor al reportado a la autoridad.2 Este sistema de financiamiento paralelo es germen de corrupción porque quien da dinero a una campaña lo hace en espera de una retribución futura: contratos de adquisiciones y obra pública, permisos de gobierno, acceso privilegiado a la toma de decisiones.
Para desviar recursos públicos a campañas, con frecuencia se infla el costo de obras públicas y se piden pagos en efectivo a cambio de permisos de construcción y/o licencias de operación. De esa forma muchos gobiernos van acumulando bolsas de recursos que canalizan o triangulan durante los procesos electorales.
Valor de los spots
Al costo del financiamiento público y privado (legal e ilegal), debe sumarse el valor de mercado de los spots que reciben los partidos de forma gratuita, a fin de obtener una estimación del valor económico de las elecciones en México. Estosspots no representan una erogación presupuestal directa debido a que son parte de los tiempos de Estado, pero implican un costo de oportunidad porque su uso para las campañas políticas significa que esos tiempos no pueden ser aprovechados por el gobierno federal, ni por otros anunciantes, además de tener un valor comercial que debe considerarse. Por ejemplo, en 2012 estas prerrogativas se tradujeron en 45 millones de spots para todo el proceso electoral, de los cuales los partidos recibieron aproximadamente 22.5 millones.
De acuerdo con un catálogo de tarifas comerciales de las estaciones de radio y televisión elaborado por Eficiencia Informativa (empresa mexicana que monitorea medios de comunicación), el valor comercial de los poco más de 22 millones de spots distribuidos entre los partidos políticos durante el proceso electoral 2011-2012 (en precampañas y campañas), podría ascender a 884 mil 790 millones de pesos.
Ahora bien, al considerar que las emisoras hacen grandes descuentos, especialmente a los clientes que adquieren altos volúmenes como podría ser un partido político, a quienes cobran sólo 15% o 20% de la tarifa comercial publicada, es probable que durante el proceso electoral 2011-2012 los partidos habrían tenido que pagar entre 132 mil 718 y 176 mil 958 millones de pesos por los spots transmitidos en campañas y precampañas. Desde cualquier perspectiva estas cifras son muy superiores a los mil 335 millones de pesos reportados por los partidos en 2006 en gastos en radio y televisión.
Gasto y topes de campaña
Por el lado de los egresos, aunque a la fecha se desconoce el reporte final de fiscalización de las elecciones de 2012, la evidencia sugiere que los gastos de campaña han aumentado significativamente en los últimos años y que con frecuencia superan los topes que establece la ley. Estos gastos han aumentado por la mayor competitividad electoral que ha estimulado mayores prácticas de clientelismo electoral (movilización, dádivas, dinero en efectivo), así como por el pago de cobertura mediática —prensa, radio y televisión— que se ha vuelto una práctica común en elecciones locales. (La mayor liquidez de las haciendas locales a partir de 2003-2004 ha facilitado que esos costos crecientes sean financiables parcialmente con recursos públicos.)
Como violarían la ley al rebasar los topes de gasto, algunos partidos no reportan una porción significativa de sus erogaciones de campaña. Suelen realizarse pagos en efectivo para las estrategias de movilización de votantes, así como para “pagar” cobertura noticiosa en medios de comunicación. En ocasiones, los proveedores de servicios para las campañas facturan sólo una porción del costo real de sus servicios, con el propósito de evitar que los partidos rebasen sus topes de campaña.
Mientras los gastos de campaña han aumentado, los topes se redujeron en 2007. Por ejemplo, el tope promedio de gasto para senador pasó de 16.3 millones en 2006 a 11.4 millones en 2012, mientras que para presidente de la República se redujo significativamente: pasó de 651.4 millones en 2006 a 403.3 millones en 2012 (incluyendo precampaña).
Muchos candidatos, ex candidatos y operadores políticos, tanto de campañas federales como locales, expresan de forma anónima que los topes de ley no reflejan la realidad del mercado y que casi todos los violan. Por ello la reducción de esos topes no ha contribuido a reducir los costos reales de las campañas y sí, en cambio, ha estimulado una mayor simulación. Los topes de campaña “irreales” desincentivan que los partidos reporten el financiamiento privado que reciben. Si lo hicieran, no podrían gastarlo porque violarían la ley.
Tan sólo en el ramo de financiamiento público, en 2012 algunos partidos o coaliciones contaron con más recursos de aquellos que podían gastar durante las campañas. (Cabe mencionar que con frecuencia los partidos usan recursos de actividades ordinarias para pagar gastos de campaña.) En la gráfica 2 se ilustran los ingresos totales por coalición en 2006 y 2012, tanto de actividades ordinarias como de campaña. También se señalan los topes máximos que cualquier fuerza política pudo haber gastado en todas las campañas en disputa: una presidencial, 64 de senadores y 300 de diputados. Por ejemplo, en 2012 este tope global fue de mil 154 millones de pesos (336 millones de la presidencial más el resto). Se observa que los ingresos disponibles de algunas coaliciones superaron los topes globales.
Los topes establecidos en la reforma electoral de 2007 parecen más una aspiración o una justificación política que una intención de reducir los costos de campaña: su incidencia ha sido menor.
Mucho dinero, mucha corrupción
El costo presupuestal directo del sistema electoral federal —17 mil 452 millones de pesos en 2012— es apenas el piso del costo global de la democracia electoral en México. Según el estudio Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Ideas para una nueva reforma electoral, realizado por Integralia con patrocinio del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, por cada peso presupuestal para financiar campañas, puede haber al menos cuatro pesos adicionales de financiamiento no reportado de fuentes diversas e ilegales. Asimismo, debe sumarse el valor comercial de los spots gratuitos, cuyo valor de mercado puede ascender a decenas de miles de millones de pesos. Finalmente, habría que sumar el costo del sistema electoral en las entidades del país (estudio en marcha, de futura publicación).
Combatir los costos crecientes de las campañas y el financiamiento ilegal es urgente no sólo para cuidar la equidad de las contiendas electorales, sino para combatir la corrupción gubernamental. Una vez que ganan, muchos gobernantes tienen que “pagar” las facturas de quienes donaron recursos a sus campañas, para lo cual pueden desviar recursos públicos, manipular los concursos de obra pública u otorgar permisos de diversa índole. Cuando reciben apoyo del gobierno en funciones, con frecuencia abdican de su función fiscalizadora una vez en el poder: dejan de revisar las cuentas de sus antecesores y con ello se facilita la corrupción y el dispendio y se genera una cultura intertemporal de la impunidad.
¿Qué hacer para reducir los costos de las campañas?
1. Combatir la práctica de pagar la cobertura de las campañas mediante convenios de publicidad con medios de comunicación. Se requiere mitigar la “adicción” de algunos medios, sobre todo locales, de los dineros de los gobiernos y de las campañas. Una propuesta para minar esa adicción sería reducir o incluso prohibir la publicidad oficial en todo momento, no sólo durante el periodo electoral, con excepción de los programas relativos a salud y seguridad públicas. Ello con el fin de estimular un sistema de medios de comunicación (prensa, radio y TV) que viva más de su audiencia y de los anunciantes que de los presupuestos públicos y de los partidos políticos y las campañas.
2. Aunque se trata de una práctica difícil de combatir por su arraigo social, deben combatirse con inteligencia las prácticas de clientelismo electoral en sus diversas vertientes (movilización e intento de compra de voto). Aunque su eficacia es incierta y limitada, los candidatos gastan sumas enormes de efectivo en prácticas clientelares y, cada vez más, son los propios grupos organizados desde la sociedad los que piden e incluso “extorsionan” a las campañas en busca de beneficios económicos a cambio de votos. Si combatir el clientelismo es un reto muy complejo (reitero, porque se trata de un fenómeno voluntario de beneficio para muchas comunidades), una alternativa es rastrear y dificultar el uso de efectivo que se usa para pagar esas prácticas.
3. La fiscalización a partir de los informes de campaña que entregan los partidos es insuficiente. Hay que considerar modelos complementarios como: fiscalización concurrente a las campañas y no sólo a posteriori como sucede actualmente; mayor inversión en sistemas de detección de propaganda fija (espectaculares) y mayores auditorías en tiempo real a los eventos públicos de campaña.
¿Cómo combatir el financiamiento ilegal?
1. Fortalecer la fiscalización de los gobiernos estatales y municipales. Se trata de una medida no electoral pero indispensable para detener el desvío de recursos públicos a campañas.
2. Estimular que las donaciones privadas se transparenten mediante nuevas fórmulas y topes de financiamiento privado. Hay dos opciones: seguir estigmatizando el financiamiento privado (que ya es mayoritario) o encontrar nuevas fórmulas para transparentarlo y legalizarlo (con límites y fórmulas más realistas).
3. Repensar los topes de campaña: por una parte, no han evitado los gastos excesivos; por otra, estimulan que se oculte financiamiento y gasto que no se puede reportar porque violaría la ley. En lugar, la autoridad debería focalizar su atención en evitar desvío de recursos públicos y que dinero del crimen organizado penetre campañas políticas.
Fuente.-
Luis Carlos Ugalde. Director General de Integralia. Fue consejero presidente del IFE en 2003-2007.
Mario Guzmán. Economista e investigador en finanzas públicas de Integralia.
