Controlar la corrupción en México requiere que el Estado cuente con herramientas que le permitan perseguirla y sancionarla. Aunque el papel de los ciudadanos o servidores públicos que reportan la corrupción es imprescindible, debe cuestionarse si, como lo ha propuesto el nuevo gobierno de la República, la entrega de premios o recompensas es un mecanismo efectivo para incentivar la denuncia y para acabar con los actos irregulares en el gobierno mexicano.
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Las vías para crear tales incentivos son el reconocimiento de la denuncia como un acto de coraje cívico (Transparency International, 2018) y el otorgamiento de premios con valor económico, como dinero, promociones laborales o bonos (CleanGovBiz & Organization for Economic Co-operation and Development, 2012). Éstas son algunas medidas para incentivar la denuncia.
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Una segunda medida es el mecanismo de recompensas con valor económico. Consiste en la entrega de dinero al denunciante que aporte datos suficientes, eficaces y efectivos, calculada en proporción a la cantidad en numerario que el Estado recupere tras los procedimientos de sanción de los actos ilícitos.2
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De introducirse, el sistema de recompensas debe fungir como un complemento de la protección de los denunciantes (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016), que debe implementarse dependiendo de cada contexto nacional y permitir que los empleados realicen un análisis sobre el costo-beneficio entre la recompensa y los riesgos que implica la denuncia. Por lo demás, no debe confundirse ese mecanismo con la reparación integral de los daños o perjuicios que los actos irregulares puedan generan (Transparency International, 2018).
Experiencia internacional
Diversos países han introducido mecanismos de recompensas para denunciantes, en los que pueden identificarse los siguientes pilares:
i. La denuncia de actos sobre muchas materias
ii. La promesa de recompensa, condicionada a la recuperación de activos
iii. La veracidad de los hechos denunciados como requisito indispensable
A continuación se presentan algunos ejemplos internacionales en los que se resalta la importancia de los pilares mencionados:
Estados Unidos
La False Claims Act (Ley de Reclamaciones Falsas) y la Dodd-Frank Act prevén un sistema de recompensas a ciudadanos o empleados públicos que denuncien cualquier afectación patrimonial en contra del gobierno o del sector financiero.La primera ley permite que ciudadanos demanden en nombre del gobierno la recuperación de recursos perdidos o desviados en perjuicio del Estado, pudiendo recibir a cambio hasta el 30% del monto recuperado.3 La segunda admite que consumidores de servicios financieros y empleados relacionados demanden conductas irregulares en ese sector a cambio de una recompensa, calculada discrecionalmente en función de la cantidad recaudada, la información facilitada y su calidad (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016).4
Reino Unido
La Public Interest Disclosure Act(Ley de divulgación del interés público),permite a empleados públicos denunciar actos irregulares (de corrupción, económicos, contra la salud, medio ambiente y seguridad, entre otros), a cambio de recompensas que se fijan por la autoridad de manera discrecional.5
Canadá
La Comisión de Valores de Ontario implementó el Programa de Denunciantes 15-601 que permite a usuarios y empleados del sector financiero reportar conductas irregulares en ese sector a cambio de recompensas que oscilan entre 5% y 15% del monto recuperado, con un límite máximo de 5 millones de dólares canadienses (equivalente a 77 mdp).6
Corea del Sur
La Protection of Public Interest Whistleblowers Act (Ley deprotección a denunciantes de interés público) de la República de Corea prevé la denuncia por parte de empleados públicos (relacionada con temas de integridad, competencia, seguridad, salud, medio ambiente y protección del consumidor), a cambio de recompensas que van del 4% al 20% de los fondos recuperados, con un límite máximo de 2 millones de dólares, equivalente a 40 mdp (Transparency International, 2018). Además, la autoridad competente puede otorgar o recomendar premios cuando la denuncia de irregularidades haya sido en beneficio del interés público (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016).7
México
El sistema jurídico mexicano no cuenta con un sistema de recompensas para denunciantes. Sin embargo, el gobierno encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador recientemente hizo pública su intención de adoptar un mecanismo de estímulos para quienes reporten actos de corrupción en México.8 Al efecto, el diseño de ese proyecto debe considerar un diagnóstico sobre las experiencias y recomendaciones internacionales en la materia, así como sobre la realidad y el contexto nacional.
Existen al menos tres consideraciones que deben hacerse para impulsar un cambio legal que incentive las denuncias. Primero, debe reconocerse que el marco legal contiene una incompleta regulación en torno a los mecanismos de denuncia y de protección a denunciante, por lo que no puede pretenderse que la implementación de un programa de recompensas sea un paliativo (siquiera temporal) del deficiente sistema de protección de denunciantes.
Segundo, debe partir del entendimiento de que para 2017 el porcentaje de delitos no denunciados y de delitos denunciados (pero que no tuvieron inicio de averiguación previa) es de 93.2% (ENVIPE, INEGI).9
Finalmente, deben considerarse los índices de eficacia del Programa de Recompensas de la Procuraduría General de la República (“PGR”), único programa que ha operado a nivel nacional (aunque restringido a la materia penal). Ese programa que data de 200610 fue puesto en marcha para combatir el lavado de dinero y prevé recompensas de hasta 25% del valor de lo recuperado.11 Sin embargo, de acuerdo con la PGR, de las más de 200 recompensas que estuvieron vigentes hasta 2015 (ofrecidas tanto por criminales como por víctimas desaparecidas), solamente ocho han sido pagadas.12
Visto lo anterior, en la confección del programa de recompensas para denunciantes de actos de corrupción, es necesario que el gobierno federal asuma que ese tipo de mecanismos son solamente complementarios al sistema de denuncia y protección a denunciantes.
Autor.-Carlos G. Guerrero.
Abogado y maestro en Gobierno y Administración Pública.
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