Una de las aparentes novedades que arrojó la alternancia del año 2000 fue el poderío de los gobernadores. Es una reaparición aparente porque se inscribe dentro de una de las constantes de la historia política del país que es la tensión entre federalistas y centralistas, o caciques y caudillos, en la disputa por el poder.
Las formas de operación de los gobernadores de hoy guardan cierta semejanza con la mecánica porfirista de finales del siglo XIX, cuando los gobernadores, dice Luis Medina, eran dueños políticos “de su territorio a cambio de algunas prestaciones…”.1
La diferencia básica es que esa constelación de hombres y mujeres fuertes se mueve sin tener como referencia fundamental al presidente en turno ni estar sometidos a su guillotina. A escala local, sus hábitos suenan más a hegemonía que a democracia. La observación apresurada suele ver en el activismo de los gobernadores una fuerza sobresaliente que está cambiando la forma de hacer política en el país. No está tan claro.
Ciertamente, tienen mayor presencia mediática, alta movilidad, amplios espacios de maniobra y manejo de los intereses locales, control de sus formaciones partidistas y una gigantesca bolsa presupuestal. Pero, al mismo tiempo, carecen de lo que pudiera llamarse una agenda nacional, sus relaciones con el gobierno federal son heterogéneas y con frecuencia responden a demandas individuales, deciden en función del corto plazo y, lo más sobresaliente, su noción de éxito tiene que ver básicamente con objetivos políticos y no con variables de desarrollo y bienestar.
Es decir, en una perspectiva nacional, el poder de los gobernadores no está generando un alto valor agregado en la producción de bienes como el crecimiento, la competitividad, la eficiencia de la gestión pública o la transparencia. Está creando, en cambio, incentivos para políticas públicas de bajo impacto y prácticas políticas que no contribuyen a mejorar la calidad de la democracia.
De la anemia a la obesidad
Si gobernar es presupuestar (Michel Rocard) la primera cuestión a revisar es el inédito volumen de recursos financieros de que disponen los gobernadores de hoy, eficiencia de gasto y gestión pública. Todos los gobernantes locales reclaman más dinero a la federación. Negocian, día con día, recursos y obras con la presidencia y el gabinete. Cabildean ante los diputados, muchos de los cuales, como en tiempos de don Porfirio, han sido impulsados por ellos, el aumento de fondos y transferencias. Emiten bonos para allegarse más recursos o contratan deuda con muy variados intermediarios financieros.
La lógica económica diría que ese volumen de recursos se traduce en inversión pública y ésta, a su vez, en un factor de crecimiento económico. Pero en la práctica no ocurre así.
Por ejemplo, entre 1990 y 2010 las participaciones fiscales federales a los estados pasaron de 20 mil 326 millones de pesos a 437 mil 300 millones de pesos. Las transferencias de recursos a los estados y municipios, bajo la forma de fondos etiquetados a gasto social, educación o salud, se elevaron de 24 mil 800 millones en 1993 a 579 mil 700 en 2010. Y los ingresos propios (impuestos locales, derechos, productos, aprovechamientos y contribución de mejoras) aumentaron de 48 mil 700 millones en 2000 a 115 mil 900 en 2009 (último año completo disponible).2
En suma, los recursos fiscales de origen federal que ahora ejercen los gobiernos subnacionales, llegan a un billón 17 mil millones de pesos, cifra inédita en la historia mexicana. A dicha bolsa hay que añadir las inversiones que ejecuta directamente la federación en los estados, las que éstos captan del sector privado bajo diversas modalidades de asociación o concesiones, y, desde luego, los recursos procedentes de la contratación estatal de deuda.
Gracias a este maná —cuyos defensores justifican diciendo que se trata de recursos generados en los estados que la federación simplemente devuelve, lo cual es sólo parcialmente cierto— el gasto público de estados y municipios creció, de 1990 a la fecha, 150% y 147%, respectivamente.3
Hay que señalar, por supuesto, que esta evolución deriva de un sistema fiscal que en sus orígenes castigaba en exceso a los estados o les daba manga ancha, dependiendo de las simpatías o antipatías del presidente y del gobierno federal. Se diría que con esa avalancha de recursos la economía de los estados crece a todo galope y aumenta a pasos acelerados su competitividad. Pero no es ésta la regla general.
Parte de la explicación está en la pérdida general de competitividad del país por falta de innovación, rigidez del mercado laboral, problemas institucionales y de inseguridad. Pero también es verdad que el gasto estatal no se tradujo en inversión productiva porque fue a parar a proyectos ineficientes, ejecutados sin planeación estratégica, en coyunturas electorales determinadas, bajo presión clientelar o simplemente por decisión personal de los gobernadores.
Los excesos y sus consecuencias
La abundancia de recursos ha creado incentivos negativos. Uno es que gobernadores y alcaldes se acostumbraron a no cobrar impuestos locales ni a mejorar su recaudación local, pues para eso tienen a la federación. La proporción de ingresos propios de los estados es en promedio de apenas el 9.4% de sus ingresos totales y de 20.3% en el caso de los municipios. Hay 21 estados cuyos ingresos propios representan aún menos: tan sólo entre 2% y 7% de sus ingresos totales.4 Esa anemia fiscal les facilita una cómoda situación pues no se ven obligadas a mejorar sus finanzas públicas, no irritan a las clientelas locales y trasladan los costos políticos a la federación.
Otro mal hábito es que, como pasa con los comedores compulsivos, para saciar el apetito de dinero no bastan los venidos de la federación, sino que se recurre al crédito. En 1994 los gobiernos de los estados tenían contratada deuda por 28 mil 300 millones de pesos. Para junio de 2011 la cantidad se había elevado a 316 mil 700 millones, 11 veces más, aunque, como sugiere el caso de Coahuila, es muy probable que exista un subregistro y el monto real sea mayor. En marzo de este año la Secretaría de Hacienda estimaba que era de 363 mil 400 millones.5
Esto provocó que la deuda estatal por habitante creciera en promedio nueve veces en ese periodo, pero hubo casos donde la compulsión crediticia llegó a niveles de verdadera adicción: entre 1994 y 2011 la deuda por habitante de San Luis creció 11 veces, la de Guanajuato 15, la de Tamaulipas 17, la del Distrito Federal 36, la de Michoacán 45, la de Veracruz 48 y la de Hidalgo 145. Otros estados tuvieron un comportamiento prudente y solo dos, Campeche y Tlaxcala, se desendeudaron.6
No están claros los indicadores de mejora obtenidos con esos créditos directos, adicionales a las participaciones y transferencias. La opacidad es la regla. Un ejemplo: en 2009, de los 373 municipios más grandes del país sólo 97 publicaban su presupuesto en internet y 135 más no tenían página o no funcionaba,7 de suerte que es casi imposible ver a detalle el ejercicio del gasto.
Un tercer incentivo negativo del gasto estatal es que como hay sectores que no lucen políticamente y que además paga la federación —educación, innovación, desarrollo tecnológico, investigación, entre otros— entonces los estados gastan sobre todo en rubros política y electoralmente lucrativos pero de baja rentabilidad social y productividad económica. Por ejemplo, a gasto corriente y salarios, con los cuales se pagan favores políticos y se ensanchan las clientelas corporativas, se destinaba en 2010, en promedio, 68% del gasto público estatal.
¿Y los resultados?
Suele aceptarse que en política lo único que cuenta son los resultados. De acuerdo, pero ¿cuáles? Veamos tres: el crecimiento económico, la competitividad en los estados y las cifras de pobreza.
Los informes más recientes sobre competitividad del Sistema de Cuentas Nacionales del INEGI ofrecen una radiografía del crecimiento y el desarrollo regionales. Los hallazgos son varios.
El primero es que en general las economías estatales de mayor peso siguen siendo las mismas que hace 15 o 20 años: Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León y Jalisco, en ese orden, que representan el 40% de la economía nacional. De éstas, sólo Nuevo León y el Estado de México crecieron ligeramente en el periodo 2003-2009. En cambio, la aportación a la economía nacional del Distrito Federal bajó un punto: de 18.50% a 17.47%, y la de Jalisco de 6.5 a 6.3%. Otros 14 estados redujeron también su aportación al producto nacional, seis más no muestran variaciones relevantes y sólo ocho estados muestran crecimientos significativos.8
El segundo hallazgo es que, de acuerdo con los índices más trabajados,9 ninguno de los estados mexicanos es competitivo internacionalmente. Los que mejor aparecen —el Distrito Federal, Nuevo León o Querétaro— no alcanzan el nivel de algunos de los países menos competitivos de Europa Occidental como Grecia, Portugal e Irlanda, antes de sus respectivas crisis, desde luego. Y los menos competitivos, como Tabasco, Chiapas, Guerrero y Oaxaca andan en el nivel de El Salvador o Nicaragua.
De los seis estados mejor posicionados en los rankings de competitividad y que concentran el 65% de la inversión extranjera directa, 53% de las patentes, 49% de los investigadores, 31% de las grandes empresas y 30% del PIB, dos tienen una prolongada tradición competitiva (Distrito Federal y Nuevo León) y cuatro son relativamente más recientes (Querétaro, Coahuila, Aguascalientes o Colima). Pero ¿por qué los 26 estados restantes no registran variaciones significativas en competitividad a pesar de las enormes transferencias presupuestales, los flujos de inversión, los procesos de descentralización y la mayor autonomía política y capacidad de decisión que han adquirido?
El tercer hallazgo tiene que ver con los problemas de pobreza. El último informe de Coneval es revelador. La población en pobreza pasó, a nivel nacional, de 44.5% a 46.2%, un incremento de 48.8 a 52.0 millones de personas. Pero la revisión de las cifras por estado es sugerente.
Entre 2008 y 2010, por ejemplo, las entidades federativas que mostraron los mayores aumentos en el número de personas en situación de pobreza fueron Veracruz (de 3.9 a 4.5 millones de personas pobres), Guanajuato (2.4 a 2.7 millones); Oaxaca (2.3 a 2.6 millones); Chihuahua y Tamaulipas, cada una con un incremento de 1.1 a 1.3 millones de personas pobres, y Baja California, donde aumentó de 800 mil a un millón el número de personas pobres.10
El ejemplo de Veracruz es ilustrativo. En lo que va de la actual administración federal, el gasto federal total transferido al estado se fue de 47 mil 500 millones de pesos en 2006 a 64 mil 400 en 2011. Su endeudamiento pasó en el mismo lapso de cinco mil 500 millones a 21 mil 300 millones. Pero sus indicadores más importantes no mejoraron.
Todo esto sugiere que, en muchos casos, los gobiernos estatales y municipales recibieron y gastaron más que nunca en su historia, eso no se tradujo en crecimiento económico relevante, en disminución de pobreza o en aumento de la competitividad. Llegamos al aspecto central de la discusión: no está claro cuál es el valor agregado del enorme poderío político y presupuestal que los gobernadores han alcanzado en el México de la alternancia democrática.
Una explicación es estrictamente política: en muchas entidades los gobernadores mantienen un fuerte control político, tienen buenas maquinarias partidistas y electorales y los usan con eficacia electoral, pero no necesariamente son gobiernos efectivos en términos de bienestar y desarrollo social. Puede ocurrir que como las buenas políticas suelen ser impopulares y las malas son muy seductoras para la galería, entonces la gestión local se empantana en ese círculo vicioso en el que no es fácil conciliar efectividad en la gestión con efectividad política y electoral, lo cual acaba teniendo efectos sobre la calidad de la democracia.
Los nuevos reinos y la calidad de la democracia
¿Qué tiene que ver la buena o mala gestión pública con la calidad de la democracia? Mucho, sin duda.
Una de las paradojas que trajo la alternancia fue que mientras la normalidad democrática se asentó en los procesos electorales, muchas prácticas políticas regresaron a los hábitos del siglo pasado.
La primera característica ha sido el debilitamiento de la institución presidencial. El desembarco del PAN en la presidencia inició una era en la que una combinación de ánimo federalista, ingenuidad e ineficacia gubernativa, profundizaron de tal suerte la fragmentación del poder que el presidente acabó por no ser ya un mandatario genuinamente nacional sino una especie de jefe de gobierno, con verdadera autoridad sólo sobre una parte del gobierno, lo cual generó un cierto vacío que, naturalmente, fue llenado por otros actores.
Esa tendencia benefició directamente a gobernadores y alcaldes que, ante la evaporación del peso presidencial, convirtieron sus territorios en pequeños principados donde ellos mandan casi de cabo a rabo. Administran la educación y la salud públicas; deciden sobre buena parte de las regulaciones que afectan la vida económica; pactan alianzas con las elites del poder nacional sin intermediario federal alguno; manejan sus policías; ordenan casi íntegramente el desarrollo urbano y tripulan las principales fibras del tejido político local.
Este paisaje, a su vez, se ha convertido en un factor de corrosión no de la democracia formal sino de su calidad y efectividad, como lo muestran diversas encuestas.11 ¿Por qué, tras la alternancia, la insatisfacción con la democracia es palpable en México?
La explicación más inmediata es que la generación de expectativas por la alternancia fue tan elevada y los resultados económicos y sociales tan precarios que la sociedad atribuyó a la democracia la falta de logros como el bienestar colectivo, los ingresos crecientes o los empleos bien pagados, por ejemplo, bienes que la democracia no puede proveer sola porque dependen de otros factores, como regulaciones e instituciones eficaces, políticas públicas creativas, reformas de segunda generación o circunstancias internacionales favorables.
Pero este desencanto existe y ha producido una disonancia. Una cosa es que la democracia no provea de todo, y otra, muy diferente, que sea sólo una herramienta para organizar elecciones y formar gobiernos. Dicho de otra forma, no es el paraíso prometido pero tampoco un cascarón vacío. Y aquí surge una seria debilidad asociada a los hábitos políticos actuales. Si los únicos indicadores para medir la eficacia de los gobiernos son las políticas populistas o los controles corporativos de las clientelas y de las instituciones locales o el manejo mediático y las victorias electorales resultantes, entonces la esencia de la democracia empieza a perder sentido, se vacía de sustancia, se reduce a una “democracia mínima”, como afirma Marcel Gauchet,12 y “es presa de una suave autodestrucción, que deja su principio intacto pero que tiende a privarla de eficacia”.
Este fenómeno tiene por supuesto su contraparte en los grados de vigor ciudadano de suerte que nos pone en el imperativo de preguntarnos si lo que está hoy en construcción en México es una democracia de electores, una democracia de ciudadanos o una democracia sin ciudadanos que inhibe la cohesión comunitaria y la formación de capital social, que estimula el debilitamiento institucional y que fomenta no una democracia madura, con patrones representativos y de institucionalización desarrollados, sino una de tipo delegativo, de baja institucionalidad y escasa eficacia gubernamental.13
Por eso hoy hay que hablar de democracia de calidad, porque ya no es suficiente la mera arquitectura electoral que organiza la competencia política bajo reglas democráticas. Es indispensable dotar a la democracia de nuevos contenidos, de políticas públicas efectivas, mayores niveles de consenso y legitimidad, con una ciudadanía de alta intensidad, y una gestión gubernamental moderna, efectiva y responsable. En suma, se trata de una democracia sostenible.
Finalmente, ¿en todo este contexto el poder de los gobernadores es un avance o un retroceso? Por lo pronto es una realidad política. No sabemos si es un regreso para restaurar el viejo sistema o si es una etapa de transición que pasará con los años. Sabemos que para tener gobiernos a la vez profesionales y políticamente exitosos habrá que construir nuevos mecanismos institucionales y normativos que permitan ambos objetivos, hoy por hoy antitéticos.
Fuente.-Otto Granados. Director general del Instituto de Administración Pública del Tecnológico de Monterrey.
1 Luis Medina Peña, Invención del sistema político mexicano. Formas de gobierno y gobernabilidad en el siglo XIX, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 290.
2 Presidencia de la República, 5º Informe de Gobierno. Anexo estadístico, 1 de septiembre de 2011, pp. 123 y ss; 488 y ss.
3 Juan E. Pardinas Carpizo y Emilio Granados Franco, El Municipio: ¿la institución de la opacidad?, CIDE (Cuadernos de debate, 5), México, octubre de 2010, p. 2.
4 El dato corresponde a 2009, último año con cifras completas. Ver: 5º Informe de Gobierno. Anexo Estadístico, p. 429.
5 http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2011/Paginas/1erTrimestre.aspx. Consultada el 3 de septiembre de 2011.
6 5º Informe de Gobierno. Anexo Estadístico, p. 494.
7 Juan E. Pardinas Carpizo y Emilio Granados Franco, op. cit., p. 8.
8 INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa, varios años.
9 Ver, por ejemplo, los del Tecnológico de Monterrey (www.itesm.edu/competitividad); del Instituto Mexicano para la Competitividad (www.imco.org.mx) y de El Colegio de la Frontera Norte (www.colef.mx).
10 Informe completo en www.coneval.gob.mx
11 Ver Democracy Index 2010. Democracy in Retreat de The Economist Intelligence Unit, así como Corporación Latinobarómetro, Informe 2010.
12 Marcel Gauchet, “La democracia. De una crisis a otra”, en Victoria Camps (ed.), Democracia sin ciudadanos. La construcción de la ciudadanía en las democracias liberales, Trotta, Madrid, 2010, p. 194.
13 Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, vol. 5, núm. 1, enero 1994, p.57.
