Dentro de un mes comenzará una nueva legislatura y en la Cámara de Diputados aún no se han podido poner de acuerdo en convocar a un periodo extraordinario para desaforar a dos de sus integrantes. El fuero tiene muy mala fama en nuestro imaginario colectivo: existe la percepción de que esta figura ha sido abusada por políticos que cometen actos de corrupción y quedan impunes.
«Ojalá y se quiten todos los fueros, no sólo el del presidente, sino que se les quite el fuero a los gobernadores, a los diputados, a los senadores, a todos»,
Andrés Manuel López Obrador, presidente de México (conferencia de prensa del 25 de junio de 2021).
La exigencia por eliminar el fuero tiene un gran respaldo no solo en la ciudadanía, sino también entre los representantes populares. En los últimos 10 años, han sido presentadas mas de media docena de iniciativas para eliminarlo. Algunas incluso han pasado la aprobación por una de las dos cámaras del Congreso; la más reciente fue en abril de 2018. Todas, sin embargo, han terminado en la congeladora. Si bien es indiscutible que en algunos casos concretos, el fuero ha permitido a ciertos funcionaros quedar impunes, lo cierto es que la realidad es más compleja que una simple alternativa entre dejar las cosas como están y eliminar por completo esta protección.
Los tipos de inmunidad parlamentaria
Lo que en México conocemos como fuero proviene de la inmunidad parlamentaria existente en prácticamente todos los regímenes democráticos. Un estudio realizado por Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, coordinado por María Amparo Casar, revisó las constituciones de 32 países y encontró que, salvo por Reino Unido, el resto de las naciones refieren algún tipo de protección constitucional para sus funcionarios públicos.
Existen dos tipos de protección constitucional. La primera es la inviolabilidad de las opiniones de sus legisladores (Artículo 61 de la Constitución). Esta declaración es una herencia del proceso de democratización europeo de siglos anteriores, que garantizaba la libertad de expresión de los miembros del parlamento. Como extensión de esta libertad está la protección a la sede del Poder Legislativo en México. Por ejemplo, cualquier fuerza pública está impedida a entrar a la sede de las cámaras sin el permiso de su presidencia (Ley Orgánica del Congreso).
La segunda protección es la inmunidad procesal. Esta abarca a los funcionarios públicos mencionados en el artículo 111 de la Constitución, quienes no pueden ser detenidos ni sujetos a una acción penal sin una declaración previa por parte de la Cámara de Diputados. Esta inmunidad distingue tres tipos de funcionarios públicos: los federales, los locales y al Presidente de la República.
Para iniciar un proceso penal, ya sea del orden federal o del orden común (a nivel estatal), en contra de cualquier funcionario federal es necesario que la Cámara de Diputados declare por mayoría absoluta —la mitad más uno de los presentes— que se puede proceder. Este fue el caso del diputado federal por Morena, Cipriano Charrez, quien fue acusado por la Procuraduría General de Justicia de Hidalgo de cometer un homicidio culposo. La Cámara de Diputados le retiró el fuero en abril de 2019; eso detono el proceso penal en su contra hasta su detención en septiembre de ese mismo año.[1]
En tanto, la protección constitucional a funcionarios estatales únicamente considera acusaciones por delitos federales. La constitución señala que «la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda» (Artículo 111 CPEUM).
El gobernador de Tamaulipas, Francisco Cabeza de Vaca, representa uno de estos casos. De acuerdo con el Congreso de Tamaulipas, suya es la decisión de mantener en su cargo no al mandatario estatal —José Ramón Cossío explicó este razonamiento jurídico con mucha claridad—; sin embargo, tanto la Sección Instructora de la Cámara de Diputados, como funcionarios del gobierno federal consideraron que la declaración de la Cámara de Diputados federal es suficiente para remover a Cabeza de Vaca de su cargo para que pueda ser procesado. El 8 de julio, la Primera Sala de la Suprema Corte admitió la controversia constitucional del Congreso de Tamaulipas. A partir de la resolución de la Suprema Corte será posible determinar si los Congresos locales tienen la última palabra o no.
El tercer régimen de inmunidad corresponde exclusivamente al Presidente de la República. Desde su texto original, la Constitución de 1917 señalaba que el mandatario solo podía ser acusado por «traición a la patria y delitos graves del orden común». En febrero de 2021, fue publicada una reforma que permite acusar al presidente por los delitos de «traición a la patria, hechos de corrupción, delitos electorales y todos aquellos delitos por los que se podría ser enjuiciado cualquier ciudadano o ciudadana». Ahora es posible acusar al mandatario de cualquier delito, pero la investigación no la lleva una fiscalía ni es presentada ante un juez. La autoridad responsable de determinar si el presidente en funciones es culpable o no es la Cámara de Diputados y toca a la de Senadores determinar la sanción, en caso de ser encontrado culpable.
Considerando a todos los funcionarios federales señalados en el artículo 111 de la Constitución y contabilizando a los funcionarios de las 32 entidades federativas, se trata de por lo menos 2,544 puestos con inmunidad procesal (Tabla 1). Es importante enfatizar que esta estimación no está considerando al número de funcionarios locales que forman parte de organismos constitucionalmente autónomos, como los fiscales de los estados.[2]
El proceso de desafuero o declaración de procedencia
El proceso para retirar la inmunidad de los funcionarios públicos es conocido comúnmente como desafuero y, formalmente, se llama declaración de procedencia (Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos). El proceso comienza con una denuncia por parte de un ministerio público contra alguno de los funcionarios públicos mencionados antes. Esta denuncia es presentada ante la Cámara de Diputados. Al interior, es enviada a la Sección Instructura, una subcomisión integrada por cuatro legisladores.
La Sección Instructura tiene 60 días hábiles para presentar un dictamen a la Presidencia de la Cámara de Diputados, en el que señala si existe el delito del que es acusado el funcionario y la probable responsabilidad del imputado. Una vez recibido el dictamen, el presidente de la Cámara de Diputados debe convocar al día siguiente al pleno para erigirse en Jurado de Procedencia. Durante esa sesión, debe ser presentado el dictamen de la Sección, una declaración de la parte denunciante y otra del servidor público acusado o su defensa. Posteriormente, estas dos partes deben retirarse del pleno para que inicie la discusión entre legisladores. La mitad más uno de los diputados presentes debe aprobar el dictamen para declarar que ha lugar a proceder contra la persona inculpada.
Si la persona acusada es un funcionario federal, esta es inmediatamente separada de su cargo y puesto a disposición de los tribunales competentes. Si se trata de funcionarios locales, la declaración de procedencia se envía a la Cámara de Diputados de esa entidad para que «proceda como corresponde» (Artículo 28 LFRSP). En todos los casos, la Constitución establece que la inmunidad procesal es vigente únicamente mientras la persona se mantenga en su cargo; al término de su responsabilidad, puede ser procesada sin ningún impedimento.
En este punto es necesario hacer algunos apuntes. La ley establece que los proyectos de dictamen de la Sección Instructura deben ser votados por la mayoría de sus integrantes (Artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso); es decir, al menos 3 de 4. Al tratarse de un número par de integrantes, el escenario de un empate es probable, por lo que los dictámenes pueden verse detenidos en esta aduana del proceso. En cuanto a su conformación, un criterio general del Congreso es que las comisiones se constituyan conforme a la integración del pleno por partido político (Artículo 43, LOCGEUM). Sin embargo, la integración actual corresponde a dos diputados de Morena, uno del PRI y uno del PT; la segunda fuerza política en el pleno, el PAN, no tiene representación.
Durante los primeros 100 años de la Constitución de 1917, fueron realizados apenas siete casos de desafuero. Casar, et al. (2017) revisaron cada caso y su desenlace, desde Manuel Riva Palacio en 1935, hasta Lucero Guadalupe Sánchez, en 2016. Entre 2018 y 2021, se han realizado dos más —el diputado Cipriano Charrez y el gobernador Cabeza de Vaca— y están pendientes tres casos potenciales.
Las solicitudes de desafuero solo en 2021 apuntan a que el proceso parece correr velocidades distintas en la Cámara de Diputados: el gobernador de Tamaulipas fue acusado por la Fiscalía General de la República el 24 de febrero de 2021 y la declaración de procedencia sucedió el 30 de abril de 2021, 61 días más tarde. Mientras tanto, la Fiscalía de la Ciudad de México solicitó el desafuero del diputado federal de MORENA, Mauricio Toledo, el 25 de enero de 2021; posteriormente, el 27 de abril, la misma Fiscalía solicitó el desafuero del también diputado federal de Morena, Saúl Huerta. Han pasado más de 90 días desde entonces. Hasta este momento, la Comisión Permanente aún no logra un acuerdo para convocar a un periodo extraordinario en el que la Cámara de Diputados se erija en Juzgado de Procedencia, a pesar de que la Sección Instructura ya presentó un dictamen en favor de retirar la inmunidad a estos dos legisladores.
La inmunidad procesal no está pensada como una garantía de impunidad. Es una pieza clave de la separación de poderes al evitar que el sistema de justicia sea utilizado contra algún funcionario público que resulte incómodo al titular del Ejecutivo. Es cierto que el proceso actual ofrece espacios de discrecionalidad para detener acusaciones en contra de funcionarios acusados de delitos concretos, pero rara vez la solución a algo que no funciona bien es eliminarlo por completo.
En su lugar, resulta necesario ajustar ahí donde el proceso no funciona. La experiencia registrada en otros países apunta a la necesidad de trasladar el momento de la declaratoria de la Cámara de Diputados. En nuestro marco legal actual, el desafuero sucede al inicio del proceso, cuando la Fiscalía cuenta con una denuncia penal. Antes de ser presentado ante un juez, la culpabilidad o inocencia del funcionario público es determinada por las diputadas y los diputados federales. Y, sin esta declaratoria de la Cámara, el proceso penal no puede continuar. Esto permite a la cámara, y en concreto a 4 legisladores en la Sección Instructora, a detener o no un proceso penal contra los funcionarios públicos que están protegidos en la Constitución. Entre 2003 y 2016, fueron recibidas 53 solicitudes de desafuero y solo fueron dictaminadas cuatro.
Es posible trasladar la decisión de la Cámara de Diputados a otro momento del proceso penal para evitar el uso discrecional de esta protección. En lugar de ser al inicio de la denuncia, podría ser al momento de judicializarla, para que una vez que sea revisada por un juez de control, la Fiscalía solicité el desafuero; inclusive, la decisión podría ser tomada al momento de que un juez dicté sentencia condenatoria y la Cámara de Diputados decida si debe ser retirada la persona funcionaria pública inmediatamente para comenzar a pagar su sentencia o esperar a que concluya su encargo público, como ya sucede en algunos países.
Con cada nuevo caso de desafuero, más aprendemos para encontrar un mejor marco legal sobre este proceso. Lo que hoy decida la Comisión Permanente nos permitirá entender mejor hacía donde tenemos que apuntar los cambios.
Autor.-Ricardo Alvarado
[1] Apenas el 14 de julio, Charrez Pedraza terminó una huelga de hambre de 77 días aludiendo anomalías en su proceso y colusión de juezas con el gobierno del estado.
[2] Este asunto es aún polémico. A partir del caso del Fiscal General de Justicia de Morelos, Uriel Carmona Gándara, la sección instructora de la Cámara de Diputados consideró que el fiscal no tiene fuero. Esta declaración podría sentar el precedente de que ningún fiscal estatal autónomo cuenta con fuero constitucional. La resolución final por parte de la Cámara de Diputados aún está pendiente.
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